Centro Carter Manual para la Observación de Votaciones Electrónicas

Manual para la Observación de Votaciones Electrónicas
Sección 3 y Apéndice A, traducidos
CENTRO CARTER

OBLIGACIONES INTERNACIONALES RESPECTO A LA INTRODUCCIÓN Y USO DE TECNOLOGÍAS DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA
Las tecnologías de votación electrónica deben entenderse y evaluarse como parte de un proceso electoral más grande en el que están usándose. Independientemente de las tecnologías usadas, el proceso electoral debe realizarse de acuerdo con las obligaciones a las que el estado se ha comprometido voluntariamente mediante la adhesión, firma o ratificación de tratados y otros compromisos internacionales. Por lo tanto, las obligaciones de elecciones auténticas y democráticas que se aplican a las elecciones tradicionales basadas en papel, se aplican también a aquéllas en que se usan tecnologías basadas en la votación por medios electrónicos. En el contexto de la votación electrónica, cierto número de obligaciones son en especial pertinentes, incluyendo garantizar el derecho al voto, a ser elegido y a participar en los asuntos públicos, y el secreto del voto.6 No puede decirse que la introducción y el uso de tecnologías que socavan estos derechos fundamentales cumplen con las obligaciones internacionales de celebrar elecciones democráticas.
Aunque las obligaciones relativas a elecciones democráticas son pertinentes en el caso de elecciones en que se usan tecnologías electrónicas, sigue habiendo escasas obligaciones específicas sobre la introducción y el uso de tecnologías electrónicas para votar. A nivel regional, el Consejo de Europa marca la pauta en la identificación de normas emergentes relativas a la introducción y el uso de tecnologías electrónicas para votar.7 La Recomendación sobre las normas legales, operativas y técnicas para el voto electrónico del Consejo de Europa de 2004 puede extrapolarse para proporcionar ejemplos de buenas prácticas internacionales en ambientes fuera de los estados miembros del Consejo de Europa.
Se ha identificado adicionalmente cierto número de principios cruciales y dominantes basados en la experiencia colectiva de las organizaciones que observan elecciones internacionales, los cuales son pertinentes para la introducción de tecnologías electrónicas de votación, independientemente de los aspectos específicos del sistema. Tales principios son:
6 Se hace referencia a estas obligaciones a lo largo de todo el capítulo siguiente sobre áreas de evaluación.
7 La Recomendación del Consejo de Europa (CdE) de 2004 sobre normas legales, operativas y técnicas para el voto electrónico [Recomendación Rec(2004)11] establece normas no vinculantes para sus estados miembros.
1. Inclusividad del público y de todos los que están interesados en el proceso de elegir y usar el sistema.
2. Transparencia en todos los aspectos del proceso de toma de decisiones con respecto a la tecnología.
3. Responsabilidad en cuanto al impacto de la tecnología sobre la integridad del proceso electoral.
4. Exactitud y velocidad de la votación y el proceso de conteo de votos.
5. Sostenibilidad y eficiencia en costos del sistema, basándose en las realidades del país en el que se está introduciendo.
6. Seguridad del sistema.
Estos principios de esbozan en “Observing Electronic Voting” (Observando las votaciones electrónicas), un documento preparado para la Quinta Reunión sobre la Implementación de la Declaración de Principios para la Observación Internacional de Elecciones (Atlanta, Georgia, octubre de 2010), el cual brinda orientación a las Misiones de Observación de Elecciones (MOE) del Centro Carter que observan tecnologías de votación electrónica. Este documento extrae las experiencias comunes de quienes aprueban la Declaración de Principios (basada en declaraciones clave de estas organizaciones) y las vierte en un conjunto breve de principios orientadores. El texto completo de este documento puede encontrarse en el Apéndice C.
FUENTES DEL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO
Esta sección del manual se basa principalmente en la orientación sobre procesos electorales que es parte del derecho internacional público. Para identificar y determinar los criterios de evaluación de las obligaciones internacionales respecto a elecciones democráticas, se hace referencia a cuatro tipos de fuentes internacionales sobre derechos humanos. Tales fuentes son:
• Obligación (OB) - Obligaciones claramente codificadas en los tratados.
• Interpretación (IN) - Interpretación de las obligaciones de los tratados mediante mecanismos de monitoreo de tratados (tales como el Comité de Derechos Humanos) o tribunales internacionales (tales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos).
• Compromisos políticos (CP) - Instrumentos no vinculantes tales como declaraciones u otros compromisos políticos, los cuales sirven como prueba de la práctica estatal y la ley consuetudinaria.
• Otras fuentes (OF) - Folletos, manuales y otras fuentes que pueden brindar pruebas adicionales de la práctica estatal (derecho consuetudinario) respecto a procesos electorales.
Todas las referencias a pie de página incluyen un marcador que indica si la fuente del documento es una obligación, un documento interpretativo, un compromiso político o una fuente que puede servir como prueba de la práctica estatal. El peso relativo que el personal de las MOE otorgue al documento base deberá corresponderse con esta jerarquía. Para obtener más detalles sobre cómo usar las obligaciones internacionales para evaluar las elecciones, consulten por favor la página web del Centro Carter.
Áreas de evaluación
El Estudio de referencia del Centro Carter para observación de votaciones electrónicas se concentra en ocho áreas principales de evaluación, a saber: (1) el marco legal, incluyendo sistemas para la solución de controversias; (2) visión general de la tecnología usada; (3) educación del votante y conocimiento
público de las tecnologías para votar; (4) administración de la elección, proveedores y adquisición de equipos; (5) medidas de seguridad y planificación de contingencias; (6) certificación y pruebas previas a la elección; (7) procedimientos del día de la elección; y (8) conteo de votos y solución de controversias, incluyendo procedimientos de auditoría y recuento. En la sección siguiente del manual proporcionaremos una perspectiva más detallada de las obligaciones, principios y buenas prácticas que pueden aportar elementos para la evaluación de estos aspectos cuando se usa el Estudio de referencia, reconociendo que las frenos y contrapesos y sistemas que se implementan para las tecnologías son observables en numerosos casos y pueden ser tan cruciales para el éxito del proceso electoral como el funcionamiento de las máquinas.
La siguiente sección es un complemento de otras herramientas y recursos que las MOE tienen a su disposición, tales como términos detallados de referencia para el personal y actas de escrutinio, y se concentra por lo tanto únicamente en los aspectos directamente relacionados con el uso del voto electrónico. Se asigna a cada sección una categoría de acuerdo a la parte del proceso electoral para la cual es pertinente, de esta manera se puede utilizar más fácilmente con la metodología global del Centro Carter para las elecciones.
Marco legal
El marco legal deberá sentar los cimientos para usar tecnologías de votación electrónica y para garantizar que los derechos humanos fundamentales se cumplan durante todo su uso. La evaluación temprana de las leyes y reglamentos que rigen una elección ayuda a los observadores a identificar los problemas potenciales, a reconocer las incoherencias entre las diferentes fuentes legales y a obtener un entendimiento cabal del papel de las tecnologías de votación electrónica en el proceso electoral. Finalizar la sección del marco legal del Estudio de referencia ayudará a las MOE a entender aquellas estipulaciones de la ley que tratan sobre el uso de las tecnologías de votación electrónica. Los aspectos y las consideraciones clave que las MOE deben tener en cuenta en relación al marco legal para la votación electrónica, se esbozan a continuación.
EL MARCO LEGAL PARA LAS TECNOLOGÍAS DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBERÁ GARANTIZAR LA PROTECCIÓN ADECUADA DE LOS DERECHOS HUMANOS.
El marco legal para las tecnologías de votación deberá garantizar la protección adecuada de todos los derechos humanos fundamentales. En el contexto de la votación electrónica, los sistemas deberán ser diseñados con estas obligaciones en mente y brindar salvaguardas para protegerlos de amenazas técnicas o de otro tipo. Algunos ejemplos de tales salvaguardas son: asegurarse que la urna electoral electrónica esté vacía al comienzo del día de la votación, implementar auditorías en todos los procesos y aplicar medidas que impidan a los votantes emitir más de un voto electrónico en la urna electrónica de votación.8
8 CP: CdE Recomendación Rec(2004)11, adoptada por el Comité de Ministros del CdE el 30 de septiembre de 2004, y memorándum explicativo (CdE, Normas), art. 5.
En particular, el derecho a votar9 mediante voto electrónico, a ser elegido10 y a participar en los asuntos públicos deben protegerse y debe darse consideración especial, dentro del marco legal, al impacto potencial de las tecnologías de votación electrónica sobre tales derechos.11 Además, el marco legal debe garantizar que el uso de las tecnologías de votación no socave el sufragio equitativo y la capacidad de todas las personas a participar en elecciones libres de discriminación.12 A nivel de procedimientos, esto necesitará medidas que impidan al votante emitir votos múltiples,13 así como esfuerzos para garantizar la participación de personas con discapacidades, de analfabetos o quienes desconocen la computación, o de quienes por otros motivos son incapaces de usar con eficacia la tecnología electoral seleccionada.14
EVALUACIÓN DEL MARCO LEGAL DE REFERENCIA
El marco legal deberá sentar los cimientos para el uso de las tecnologías de votación electrónica y para garantizar que los derechos humanos fundamentales se cumplan durante todo su uso. La evaluación temprana de las leyes y reglamentos que rigen una elección ayudará a los observadores a identificar los problemas potenciales, a reconocer las incoherencias entre las diferentes fuentes legales y a lograr un entendimiento cabal del papel de las tecnologías de votación electrónica en el proceso electoral.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de una evaluación del marco legal para el uso de la votación electrónica. ***
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• Analista legal de la MOE.
Materiales necesarios:
• Ley electoral del país observado.
• Leyes sobre la adopción de tecnologías para votar (si no están codificadas en la ley electoral).
• Reglamentos y directivas pertinentes de la comisión electoral.
Actividades principales:
• Leer, examinar y entender el marco legal para la votación electrónica.
• Finalizar el Análisis de brechas del marco legal del Centro Carter.
• Analizar la ley, buscar los aspectos positivos de la ley, así como sus deficiencias y discrepancias.
9 OB: Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) se adoptó y se abrió a la firma , ratificación y adhesión mediante la Resolución de la Asamblea General 2200A (XXI) del 16 de diciembre de 1966, y entró en vigor el 23 de marzo de 1976, art. 25(b). Aunque no son obligaciones internacionales, varias fuentes proporcionan orientación adicional que requiere proteger el derecho al voto garantizando que las papeletas electrónicas se entiendan y se facilite el voto a personas con discapacidades (es decir, CdE, Normas, arts. 9, 16, 18 y 19).
10 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b).
11 OB: ONU, PIDCP, art. 25(a); CdE, Normas, arts. 5 y 9 (CP)
12 OB: ONU, PIDCP, art. 2(1)
13 CP: CdE, Normas, art. 5
14 OB: Convención internacional sobre la protección y promoción de los derechos y dignidad de las personas con discapacidad, G.A. Res. 61/106, Anexo I, ONU GAOR (Registros Oficiales de la Asamblea General), 61ava Sesión, Sup. pág.No.49, at 65, ONU Doc. A/61/49 (2006), en vigor desde el 3 de mayo de 2008, art. 29(a)(i). Esta obligación internacional es igualmente aplicable a los sistemas de votación que emplean tecnologías de votación, según lo declaró explícitamente el CdE, Normas, párrafo A.I.3 (CP).
Resultados clave:
• Análisis escrito de las leyes relativas al uso de la votación electrónica, utilizando el Estudio de referencia como guía.
Cuando se utiliza el internet u otros procedimientos de votación a distancia, deberá disponerse lo necesario para ofrecer a los votantes la alternativa de emitir sus votos en un ambiente seguro y controlado.15 Deberán adoptarse medidas que garanticen, en el mayor grado posible, el secreto del voto en ambientes no supervisados.16
Las MOE del Centro Carter deberán considerar no solamente si el marco legal establece tales derechos, sino también si dispone de auditorías u otros procedimientos para garantizar que los derechos estén protegidos.
EL MARCO LEGAL DEBERÁ SER CLARO Y COHERENTE, Y CUALQUIER CAMBIO DEBERÁ HACERSE CON ADECUADA ANTELACIÓN AL DÍA DE LA ELECCIÓN.
Es importante que el marco legal sea claro y coherente y, en caso de existir disposiciones contradictorias en la ley sobre votación electrónica, éstas deben ser tratadas.17 En algunos casos, ello pudiera exigir que se redacte una nueva ley. Cualquier cambio de la ley deberá finalizarse mucho antes de la elección.18 Deberá haber también orientación clara y coherente sobre el proceso para hacer pruebas y certificar la tecnología.
Durante el análisis del marco legal, la MOE del Centro Carter deberán evaluar en qué medida es la ley clara y coherente. Los observadores del Centro Carter deberán considerar cómo dar cabida a los cambios del sistema de votación electrónica en la ley y en otros procedimientos tales como las pruebas y la certificación de los equipos. En conjunto, los observadores del Centro Carter deberán evaluar en qué medida crean las estipulaciones legales sobre certificación, pruebas y auditorías, un mecanismo de responsabilidad significativo.
EL PAPEL DE LOS PARTICIPANTES CLAVE EN EL PROCESO DEBERÁ ESTAR CLARO DENTRO DEL MARCO LEGAL.
El uso de las tecnologías de votación electrónica puede introducir cierto número de nuevas partes interesadas en el proceso electoral o puede aumentar la importancia del papel de las partes tradicionalmente interesadas. Por ejemplo, los proveedores de tecnología pueden desempeñar un papel más importante en las elecciones efectuadas electrónicamente. La sociedad civil y los partidos políticos desempeñan un papel crucial en todos los procesos electorales.19 En el contexto de elecciones que usan tecnologías de votación electrónica, la importancia de este papel aumenta puesto que la transparencia
15 CP: CdE, Normas, art. 4
16 La votación a través de internet ocurre frecuentemente en ambientes no supervisados, por ejemplo, en la privacidad del hogar.
17 OF: Organización para Seguridad y Cooperación en Europa/Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OSCE/ODIHR, por sus siglas en inglés) Lineamientos para revisar un marco legal para las elecciones (OSCE, Varsovia, 2001) (OSCE/ODIHR, Marco legal), pág.5-6
18 OB: Comunidad Económica de Estados de África Occidental (ECOWAS, por sus siglas en inglés), Protocolo A/SP1/12/01 sobre Democracia y Buena Gobernabilidad (DGG por sus siglas en inglés), complementario del Protocolo relativo al Mecanismo de prevención, gestión, solución de conflictos, mantenimiento de la paz y de la seguridad, Dakar 2001 (ECOWAS, Protocolo sobre DGG), art. 2
19 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b) (derecho a participar en asuntos públicos).
del proceso disminuye frecuentemente con la introducción de tecnologías de votación electrónica. Los papeles de todas las partes interesadas deberán delinearse claramente en la ley.
Los observadores deberán evaluar los papeles y responsabilidades de estos actores — tanto de las partes tradicionalmente interesadas, tales como los organismos que manejan las elecciones, como de las partes no tradicionalmente interesadas, como los organismos de certificación, los proveedores y los contratistas — según se establezca en la ley y concentrándose específicamente en la responsabilidad impuesta legalmente. Los observadores del Centro Carter deberán considerar el grado de acceso otorgado por el marco legal a los grupos de observadores nacionales, a los candidatos y a los particos políticos (además de a los integrantes de las delegaciones internacionales de observación) en todos los aspectos del proceso electoral, incluyendo las pruebas y auditoría de las tecnologías.
EL MARCO LEGAL DEBERÁ DETERMINAR LA RELACIÓN LEGAL ENTRE LOS VOTOS ELECTRÓNICOS Y EN PAPEL, Y LAS MEDIDAS A ADOPTAR EN CASOS DE DISCREPANCIA ENTRE LOS DOS.
Un registro de auditoría impreso verificado por el votante (VVPAT por sus siglas en inglés) permitirá al votante emitir el voto electrónicamente y verificar después que la máquina lo haya registrado fielmente, revisando la papeleta que capta la elección del votante. Este recibo o papeleta deberá después colocarse en una urna segura de papeletas que proteja el secreto del voto. El uso del VVPAT y de las auditorías obligatorias de los registros de votos en papel son la manera más efectiva de garantizar que el voto se cuente cuando se emita, y el establecimiento de tales salvaguardas deberá incluirse en el código electoral. Si las auditorías se realizan sobre la base de un muestreo estadístico de las máquinas, el método de muestreo deberá ser claro y aplicarse coherentemente, y deberá hacerse seguimientos a las prácticas cabales de muestreo de estadísticas para así producir resultados significativos que puedan extrapolarse al universo de las máquinas utilizadas.
El marco legal deberá establecer la relación legal entre los registros electrónicos y en papel, así como qué constituye el registro legal del voto (los votos electrónicos versus los votos en papel). Deberá proporcionar una orientación clara y constante sobre las medidas a adoptar en caso de que los procesos de verificación encuentren discrepancias o anormalidades entre los resultados de la elección y otros registros del voto.
La misión del Centro Carter deberá entender de la manera más clara posible la relación entre los votos electrónicos y en papel, y el impacto potencial que esto tendrá sobre las auditorías, recuentos, quejas y apelaciones. Por ejemplo, si la papeleta o el registro legal es únicamente la papeleta electrónica, el recuento de papeletas podrá tener entonces una importancia mucho menor. Adicionalmente, los observadores deben considerar si el marco de referencia brinda un sistema de revisiones y equilibrios que promueva y fortalezca la integridad electoral cuando se utilizan tecnologías de votación electrónica.
EL MARCO LEGAL DEBERÁ INCLUIR UN CALENDARIO ELECTORAL CLARO, QUE INCLUYA LOS ASPECTOS RELACIONADOS CON LA VOTACIÓN ELECTRÓNICA.
La obligación de celebrar elecciones periódicas20 requiere contar, antes de la elección, con un calendario claro para las actividades electorales. El período de tiempo en que la votación puede tener lugar deberá
20 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b)
establecerse claramente.21 El calendario electoral deberá ser coherente y dar tiempo suficiente para cumplir con cada fase del proceso, incluyendo todas las pruebas previas a la elección, la certificación y otros procesos.22
Los observadores deberán evaluar cuidadosamente el grado de impacto que tiene el calendario electoral sobre la implementación de la elección. Adicionalmente, deberá proporcionarse tiempo suficiente para responder de manera efectiva a los resultados de estos procesos.
EL MARCO LEGAL DEBERÁ PROPORCIONAR UN MECANISMO PARA IMPLANTAR RECURSOS EFECTIVOS EN CASO DE VIOLACIONES DE DERECHOS.
Unas elecciones auténticas necesitan organismos efectivos de solución de controversias electorales que funcionen oportuna y transparentemente, fomentando así la confianza del público.23 Deberá contarse con procesos abiertos y justos de solución de controversias que brinden recursos efectivos para las violaciones de derechos resultantes del uso de la tecnología. La ley deberá proteger el derecho de acceso a la información, estipulando que los procedimientos de conteo deben poderse verificar y que los votos deben guardarse para revisarlos en caso de quejas.24 Deberá existir la posibilidad de hacer un recuento y el sistema de votación electrónica no deberá impedir la repetición parcial o completa de una elección.25
Deberán hacerse arreglos para escuchar las peticiones relacionadas con el anuncio de los resultados26 y es una buena práctica que la ley disponga el derecho a cuestionar los resultados de la elección.27 Las reglas justas deberán:
• proporcionar bases claras que permitan quejas y apelaciones;28
• definir y regular el derecho a exigir un recuento;29
• proporcionar la oportunidad de cuestionar e invalidar la totalidad o parte de los resultados de la elección.30
La evaluación del marco legal deberá examinar detenidamente lo dispuesto en cuanto a controversias electorales. Podrá considerarse a qué organismos se otorga competencia para escuchar controversias, las fechas tope para consignar y solucionar las controversias, y quién está capacitado ante los tribunales. En particular, la MOE del Centro Carter deberá evaluar si el proceso de solución de controversias puede, tal como lo estipula la ley, ocuparse de asuntos relacionados con el uso de nuevas tecnologías.
21 CP: CdE, Normas, art. 37
22 CP: CdE, Normas, art. 36
23 OB: ONU, PIDCP, art. 2(3); Comité de Derechos Humanos, Comentario General no. 32, art. 14: Derecho a la igualdad ante las cortes y tribunales y a un juicio justo, ONU Doc. CCPR/C/GC/32 (2007), párrafo 18 (IN)
24 CP: CdE, Normas, arts. 26 y 98
25 CP: CdE, Normas, arts. 26 y 27
26 OB: ECOWAS, Protocolo sobre DGG, art. 7
27 CP: Comunidad de Desarrollo de África Austral (SADC) Principios y lineamientos que rigen las elecciones democráticas, adoptados en la Cumbre de SADC, Mauricio, en agosto de 2004 (SADC, Principios y Lineamientos), párrafo 2.1.10
28 OF: OSCE/ODIHR, Marco legal, pág. 36
29 OF: CdE, Manual para Observadores de Elecciones (CdE, Estrasburgo, 1992) (CdE, Manual), párrafo 4.8
30 CP: SADC, Principios y Lineamientos, párrafo 2.1.10
Operaciones para votar: Descripción general de la tecnología
Los detalles del sistema de votación electrónica y su método de introducción pueden tener un gran efecto durante el proceso electoral sobre el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales. Al finalizar la sección de Descripción general de la tecnología en el Estudio de referencia, los observadores tendrán un entendimiento básico de los aspectos funcionales del sistema.
LA VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBERÁ INTRODUCIRSE GRADUALMENTE, DESPUÉS DE UN PROCESO DE DEBATE PÚBLICO.
Las tecnologías de votación electrónica deberán introducirse gradualmente, con consideración plena por parte del público de los riesgos, repercusiones legales y aspectos técnicos. Este debate puede fomentar mayor confianza en el sistema elegido y ayuda a respaldar los procesos transparentes de toma de decisiones.31
Las tecnologías de votación electrónica deberán apoyar y no socavar los derechos y obligaciones fundamentales relativos a elecciones democráticas, en particular el derecho al voto y a ser elegido, el derecho a participar en los asuntos públicos y el derecho al voto secreto. Los sistemas de votación deben ser utilizables y deben adoptarse medidas para garantizar que todos los votantes puedan utilizar el software y los servicios pertinentes.32 De ser necesario, deberán proporcionarse medios alternativos para votar.33
Es crucial que las misiones de observación de elecciones entiendan cómo y porqué se introdujo la tecnología, y cómo funciona el sistema. A través de entrevistas y otros medios, los observadores del Centro Carter deberán evaluar el proceso mediante el cual se introdujo la tecnología, incluyendo en qué medida es dicho proceso inclusivo, transparente y está abierto al escrutinio público.
LOS SISTEMAS DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBERÁN FUNCIONAR CORRECTAMENTE Y RESISTIR EL MAL FUNCIONAMIENTO.
Para proteger el derecho al voto es esencial que las tecnologías de votación electrónica satisfagan cierto número de criterios de carácter general. Específicamente, los sistemas de votación electrónica deberán incluir medidas para evitar y resistir el mal funcionamiento, las averías y los ataques cibernéticos de saturación del servicio.34 Adicionalmente, el sistema deberá garantizar que sus componentes funcionen de acuerdo con las especificaciones y que los diversos componentes del sistema interactúen.35
EVALUACIÓN DE LA TECNOLOGÍA EN USO
Los detalles del sistema de votación electrónica y su método de introducción pueden tener un gran impacto sobre el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales durante el proceso electoral.
31 OF: S. Caarls, CdE, Manual de votación electrónica: Pasos clave para implantar elecciones por medios electrónicos, (Caarls, Manual de votación electrónica), pág. 14
32 CP: CdE, Normas, art. 1
33 CP: CdE, Normas, arts. 61 y 63
34 CP: CdE, Normas, art. 30
35 CP: CdE, Normas, arts. 79 y 66
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de una evaluación de la tecnología de votación electrónica.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
Materiales necesarios:
• Especificaciones de las tecnologías.
• Reglas y reglamentos de la comisión electoral.
Actividades principales:
• Examinar las especificaciones de la tecnología y analizarlas con respecto a los lineamientos legales y los objetivos indicados para la tecnología, al igual que con respecto a las obligaciones internacionales y las buenas prácticas.
• Finalizar la sesión de Visión global de la tecnología del Informe básico.
Resultados clave:
• Análisis del sistema de votación electrónica en uso, según las pautas del Estudio de referencia.
Las MOE del Centro Carter deberán evaluar, en la mayor medida posible, si el sistema puede funcionar el día de la elección tal como se ha planificado, dadas las especificaciones y lineamientos proporcionados. Los observadores de corto plazo (STO por sus siglas en inglés) pueden recopilar datos para ayudar con esta evaluación.
EL SISTEMA DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBERÁ INCLUIR CONTROLES DE ACCESO.
El sistema de votación electrónica deberá regular el acceso a dicho sistema, exigiendo autenticación de los usuarios antes de poder tomar acciones y proteger los datos de autenticación para reducir la posibilidad de interferencia.36 Es importante que el sistema de votación electrónica impida la influencia manipuladora sobre el votante durante la votación.37
Adicionalmente a entender las revisiones y equilibrios implantados para garantizar que el acceso a la tecnología esté controlado, los observadores del Centro Carter deberán tomar nota, durante las pruebas previas a la elección y en el día de la elección, de si la tecnología parece controlar el acceso no autorizado. LAS PAPELETAS DEBERÁN SER DISEÑADAS PARA QUE OPTIMICEN LAS OPCIONES DE VOTACIÓN PARA LOS VOTANTES.
El diseño de las papeletas electrónicas se fundamenta generalmente en la creación de bases de datos complejas. La naturaleza de este proceso introduce una alta posibilidad de error humano. Las papeletas deben tener consistencia en cuanto a su organización y diseño para cualquier papeleta en papel que se utilice. En general, las papeletas deberán:
36 CP: CdE, Normas, arts. 80 y 81
37 CP: CdE, Normas, art. 12
• poderse entender,38
• tener en cuenta los niveles de alfabetización,39
• estar disponibles en los idiomas principales de sociedades multilingües,40
• ser idénticas en todos los idiomas.41
El sistema de votación electrónica deberá también garantizar que los votantes sean elegibles para emitir el voto secreto y que, después de votar, su elección se registre fielmente y se guarde en la urna de papeletas electrónicas.42 Para proteger el sufragio equitativo, el sistema debe contar con salvaguardas para garantizar que se emita solamente el número apropiado de votos por votante y que los votantes puedan emitir solamente una papeleta a través de un canal de votación.43
Los sistemas de voto deben ofrecer una papeleta auténtica a los votantes para garantizar que sus votos estén representados fielmente,44 y los votantes deben poder cambiar su elección antes de emitir su papeleta cuando, por ejemplo, hayan apoyado equivocadamente el botón incorrecto.45 Adicionalmente, los votantes deberán poder emitir una papeleta en blanco46 y el sistema de votación deberá indicar claramente al votante que su papeleta se ha emitido e impedir que cambie su voto una vez haya votado.47
Educación del votante: Conocimiento, confianza y accesibilidad del público a las tecnologías de votación
Las campañas de educación del votante y otros esfuerzos para aumentar el conocimiento del ciudadano y la información sobre nuevas tecnologías, son cruciales para el ejercicio de los derechos fundamentales y para el éxito del proceso electoral. La evaluación de las campañas de educación del votante y el grado de conocimiento del ciudadano de la tecnología pueden ayudar a las MOE a lograr un entendimiento más sólido de los tipos de aspectos no técnicos que pueden socavar rápidamente un sistema de votación electrónica. Finalizar las secciones sobre Educación del votante del Estudio de referencia proporcionará a los observadores un mejor entendimiento de varios aspectos, incluyendo: (1) el proceso de capacitar y educar a los votantes, los agentes de los partidos políticos, los observadores nacionales y
38 CP: CdE Normas, párrafo A.I.1
39 OF: OSCE/ODIHR, Manual de Observación de Elecciones, 5ª Edición (OSCE, Varsovia, 2005) (OSCE/ODIHR, Manual, 5ª Ed.), pág. 43
40 OF: OSCE/ODIHR, Manual, 5ª Ed., pág. 43
41 OF: Naciones Unidas, Derechos Humanos y Elecciones: Manual sobre los aspectos legales, técnicos y de derechos humanos de las elecciones (Centro de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Nueva York, 1994) (ONU, Derechos Humanos y Elecciones), párrafo 110
42 CP: CdE, Normas, art. 5
43 CP: CdE, Normas, art. 6
44 CP: CdE, Normas, art. 90. Tal como se esboza en el párrafo 155 del memorándum explicativo sobre la recomendación, existe la posibilidad de que se introduzcan papeletas fraudulentas por medio de caballos de Troya, alterando el sistema de dominio, etc., o mediante el uso de papeletas fraudulentas con papel que pierde el color con el paso del tiempo o se vuelven imposibles de ser procesadas y contadas por un lector de papeletas electrónicas.
45 CP: CdE, Normas, art. 11
46 CP: CdE, Normas, art. 13
47 CP: CdE, Normas, arts. 14 y 15
la sociedad y organizaciones civiles; (2) el grado de familiarización y comodidad del público al usar el sistema; y (3) el tono y contenido del discurso público y el debate sobre los puntos fuertes y débiles del proceso.
EL ESTADO DEBERÁ OFRECER CAMPAÑAS DE EDUCACIÓN DEL VOTANTE QUE SEAN ACCESIBLES A TODOS LOS VOTANTES.
Las campañas de educación del votante son necesarias para garantizar que una comunidad bien informada pueda ejercer eficazmente su derecho al voto.48 La educación del votante deberá ser accesible a todos los votantes, incluyendo quienes tengan necesidades especiales.49 En el contexto de elecciones que utilizan tecnologías de votación electrónica, es importante que los estados adopten medidas para garantizar que los votantes entiendan y confíen en el sistema de votación electrónica que se está usando,50 y sepan que sus papeletas están seguras y que sus votos permanecerán secretos.
EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN DE LOS VOTANTES Y DE LA ACCESIBILIDAD
Las campañas de educación del votante y otros esfuerzos para aumentar el conocimiento del ciudadano y la información sobre las nuevas tecnologías, son cruciales para el ejercicio de los derechos fundamentales y para el éxito del proceso electoral. La evaluación de las campañas de educación del votante y el grado de conocimiento ciudadano sobre la tecnología pueden ayudar a las MOE a lograr un entendimiento más sólido de los tipos de aspectos no técnicos que pueden socavar rápidamente un sistema de votación electrónica.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación sobre la educación del votante y la accesibilidad de las tecnologías de votación electrónica.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• Observadores de largo plazo (LTO por sus siglas en inglés) desplegados en sus áreas pertinentes de responsabilidad (bajo la dirección del personal pertinente de campo y especialistas en votación electrónica).
Materiales necesarios:
• Materiales para la educación del votante sobre la adopción y uso de tecnologías de votación (según estén disponibles).
• Planes de los Organismos electorales (OE) para el suministro de información durante todo el proceso electoral.
• La información disponible públicamente sobre el sistema que se está usando (por ejemplo: sitios en la Web, los medios de comunicación).
Actividades principales:
48 IN: ONU, Comisión de Derechos Humanos(CDH de la ONU), Comentario General 25 sobre la participación en asuntos públicos y el derecho al voto, ONU Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 (1996) (CDH de la ONU, Comentario General 25), párrafo 11
49 OF : C.W. Dundas, Dimensiones de elecciones libres y justas: Marcos de referencia, integridad, transparencia, atributos, monitoreo (Secretariado de la Mancomunidad, Londres, 1994) (Dundas, Dimensiones) pág. 20
50 CP: CdE, Normas, art. 20
• Asistir a eventos de educación del votante, pruebas previas a la elección y otros eventos públicos orientados a familiarizar al público con las tecnologías de votación.
• Revisar los materiales de educación electoral para ver si están completos y son efectivos para familiarizar al público con las tecnologías de votación.
• Realizar entrevistas con todos los participantes para lograr entender los esfuerzos de educación del votante, la accesibilidad del público a la información sobre las tecnologías de votación que se están usando y para que se sienta cómodo, en general, con la adopción y uso de tales tecnologías.
Resultados clave:
• Evaluación escrita de la efectividad y naturaleza integral de los esfuerzos de educación del votante, enfocados a la adopción de tecnologías de votación, en todas las regiones pertinentes del país (ayudadas por los LTO – observadores de largo plazo) y análisis del conocimiento y familiarización del ciudadano con las tecnologías de votación que se están usando, incluyendo recomendaciones para mejorar e identificar los puntos débiles clave (según sea apropiado), todo según la orientación del Estudio de referencia.
Las MOE del Centro Carter evalúan con frecuencia si el estado proporciona la educación del votante. En el contexto de elecciones en las que se usan tecnologías de votación electrónica, la MOE deberá considerar si la información específica del sistema en uso está ampliamente disponible a los votantes, el grado en que las campañas de educación responden a las necesidades del electorado y si se suministra a los votantes la información necesaria para interactuar de manera eficaz con la tecnología.
LOS VOTANTES DEBERÁN TENER LA OPORTUNIDAD DE INTERACTUAR CON LA TECNOLOGÍA ANTES DE LAS ELECCIONES.
El aumento del conocimiento ciudadano y su confianza en el uso de las tecnologías de votación puede reforzarse aumentando su familiarización y acceso a la tecnología en el período previo a la elección. Deberá darse a los votantes la oportunidad de interactuar con la tecnología antes de participar en la elección.51
Los observadores del Centro Carter deberán evaluar en qué medida proporciona el estado esa oportunidad a los votantes y ver lo que tal oportunidad conlleva. Deberán tomar nota, en particular, de si tales oportunidades se ofrecen únicamente a pequeños subconjuntos de la población.
DEBERÁ INFORMARSE A LOS VOTANTES SOBRE EL PROCESO DE VOTACIÓN ANTES DEL DÍA DE LA ELECCIÓN.
Fomentar el derecho de acceso a la información (aumentando así la transparencia) es un medio esencial para que el pueblo confíe en el sistema de votación electrónica. En particular, deberá informarse a los votantes antes de la elección acerca de cómo estará organizada, el software y los equipos que se usarán, y cómo y cuándo podrán participar y votar.52 Adicionalmente, la información sobre el funcionamiento del sistema y el software utilizado en la elección o referéndum deberán estar a disposición del público.53
51 CP: CdE, Normas, arts. 22 y 50
52 CP: CdE, Normas, art. 38
53 CP: CdE, Normas, arts. 21 y 69
Los observadores del Centro Carter deberán evaluar en qué medida está a disposición del público la información sobre todos los elementos del sistema de votación electrónica y su uso. Esto incluye información sobre los componentes del sistema, cómo interactuarán con los equipos y cómo funciona el sistema.
LOS OBSERVADORES, LOS CANDIDATOS Y SUS AGENTES DEBERÁN PODER PROPORCIONAR UNA EVALUACIÓN INDEPENDIENTE DE LA TECNOLOGÍA.
La confianza del público en los procesos electorales se reafirma también mediante la capacidad de los observadores, tanto nacionales como internacionales, y de los partidos políticos para proporcionar evaluaciones independientes sobre el uso de la tecnología.54 Los sistemas de votación electrónica deberán por lo tanto generar datos confiables y suficientemente detallados de la observación, para que pueda así llevarse a cabo la observación de las elecciones.55 Los OE deberán adoptar medidas activas para adiestrar a los votantes, los agentes de los partidos políticos, los observadores nacionales y otros en las tecnologías, incluyendo cómo usarlas y cómo evaluar las indicaciones de una posible falla tecnológica.
Los observadores del Centro deberán evaluar el grado de acceso otorgado a los observadores nacionales y agentes de los partidos políticos al proceso y al sistema en uso, así como cualquier medida adoptada para capacitar a estos grupos. Esto puede incluir en qué grado se da acceso significativo a las auditorías del software, su capacidad para observar el día de las elecciones en las estaciones del sufragio y los centros de tabulación, y el acceso a los datos pertinentes generados por la tecnología.
INFORMACIÓN SOBRE EL SISTEMA DEBERÁ ESTAR A DISPOSICIÓN DE LOS VOTANTES DURANTE TODO EL PROCESO ELECTORAL.56
El suministro de información sobre el proceso electoral es un medio importante de garantizar que el electorado esté informado. Sus pasos pueden incluir establecer mesas o líneas directas de información adonde los votantes puedan llamar o hacer preguntas sobre el proceso.
Los observadores del Centro Carter deberán considerar, durante todo el proceso, si el estado ha tomado o no medidas para brindar asistencia directa a los votantes que pudieren tener preguntas sobre el sistema de votación electrónica. Adicionalmente, los observadores del Centro deberán evaluar en qué medida existe un debate público sobre el uso de tecnologías de votación electrónica, el grado de participación de los interesados en la automatización del proceso electoral y, cuando sea posible, las medidas adoptadas para garantizar que haya un alto nivel de comodidad entre los ciudadanos con las tecnologías que están usándose.
54 CP: CdE, Normas, art. 23
55 CP: CdE, Normas, art. 83
56 CP: CdE, Normas, art. 46
Administración de las elecciones: Administración de la votación electrónica y adquisición de la tecnología
La administración electoral es clave para el éxito de cualquier elección, desempeñando los administradores electorales un papel crucial en la interpretación de la ley electoral, la implantación de procedimientos electorales, la educación del electorado, y garantizando la protección del derecho al sufragio de todos los ciudadanos. En el contexto de elecciones en que se utilizan tecnologías de votación electrónica, adquieren gran importancia otros aspectos del trabajo de los OE, tales como la adquisición. La finalización de las secciones sobre Administración electoral del Estudio de referencia deberá complementar el entendimiento de la misión del Centro Carter de la estructura de la administración electoral, al ofrecer una visión de conjunto de las instituciones y su responsabilidad en cuanto a implementar las tecnologías de votación electrónica.
LOS ORGANISMOS DE ADMINISTRACIÓN ELECTORAL DEBERÁN GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
Por ser uno de los brazos del estado, corresponde a los OE adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de los derechos humanos fundamentales.57 Esta obligación no es menos crucial cuando se considera adoptar tecnologías de votación. Los administradores electorales que opten por adoptar tecnologías de votación deben cerciorarse de que tales tecnologías protejan — no obstaculicen — las obligaciones fundamentales de unas elecciones auténticas.58 Consideraciones tales como la educación del votante59 y el derecho de todos los ciudadanos a votar60 y a que sus votos se cuenten fielmente61 son fundamentales, en particular, para elegir cualquier tecnología de votación. Tomar en consideración el calendario electoral es también de importancia crucial cuando se emplean tecnologías nuevas, debiendo hacerse esfuerzos especiales para garantizar que se adjudique tiempo suficiente para la implementación, pruebas y planificación de contingencia.62 El acceso a la información se fomenta a través de procesos electorales transparentes, incluyendo las reuniones del OE.63
57 OB: ONU, PIDCP, art. 2(2); Unión Africana, Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (CAFDH) (adoptada el 27 de junio de 1981, en vigor desde el 21 de octubre de 1986) (1982) 21 ILM 58 (Carta de Banjul) (CAFDH), art. 1 (OB); y Convención Americana de los Derechos Humanos (CADH) (adoptada el 22 de noviembre de 1969, en vigor desde el 28 de julio de 1978) OEA TS 36 (Pacto de San José, Costa Rica) (CADH), art. 2 (OB)
58 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b)
59 IN: UNHRC, Comentario General 25, párrafo 11
60 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b)
61 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b). La necesidad de un recuento fiel de votos está implícita en la obligación internacional de que las elecciones reflejen la voluntad del pueblo. Las inexactitudes y omisiones en el proceso de conteo menoscaban claramente los requisitos de que las elecciones sean auténticas y ofrezcan realmente una opción al votante. La aplicabilidad de esta obligación al proceso de la votación electrónica ha sido reconocida explícitamente por el CdE, Normas, art.98.(CP)
62 Las mejores prácticas internacionalmente reconocidas exigen que los estados garanticen un calendario electoral que proporcione tiempo suficiente para implantar con éxito todos los aspectos del proceso de votación. Ver, por ejemplo: ONU, Derechos Humanos y Elecciones: Manual sobre los aspectos legales, técnicos y de derechos humanos de las elecciones (Centro de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Nueva York, 1994) párrafo 75 (OF); OSCE/ODIHR, Compromisos existentes para elecciones democráticas en los Estados participantes de OSCE, (OSCE, Varsovia, 2003) (OSCE/ODIHR, Compromisos existentes), pág. 54.(OF)
63 OB: Comunidad de Estados Independientes (CEI), Convención sobre las normas de elecciones democráticas, derechos y libertades electorales en la Comunidad de Estados Independientes (adoptada el 7 de octubre de 2002, en vigor desde 2003) (CEI, Normas de las elecciones democráticas), arts. 7 y 13
EVALUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL
La administración electoral es fundamental para el éxito de cualquier elección, desempeñando los administradores electorales un papel crucial en la interpretación de las leyes electorales, la implementación de los procedimientos electorales, la educación del electorado y garantizando la protección del derecho al sufragio de todos los ciudadanos.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de una evaluación de la administración electoral por medios electrónicos.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• Director de la oficina de campo.
• Los LTO y STO.
Materiales necesarios:
• Calendario electoral.
• Reglamentos, directivas, comunicados de prensa y otra información relativa al proceso de los organismos de administración electoral, y calendario para implementar las tecnologías de votación.
Actividades principales:
 Reunirse regularmente con el organismo de administración electoral, en especial con el personal a cargo de implementar las tecnologías de votación, para evaluar el proceso de implementación y los obstáculos potenciales para su éxito.
 Revisar el calendario electoral y la capacidad del organismo de administración electoral para cumplir las fechas topes de implementación.
 Observar directamente la implementación del proceso electoral.
Resultados clave:
 Evaluación escrita de la capacidad de los administradores electorales para implementar las tecnologías de votación de manera oportuna y efectiva, asegurando al mismo tiempo el cumplimiento de los derechos humanos fundamentales pertinentes a las elecciones, guiados por el Estudio de referencia.
LAS RESPONSABILIDADES DE LOS ADMINISTRADORES ELECTORALES Y OTROS DEBERÁN ESTABLECERSE EN LA LEY.
Las responsabilidades de los administradores electorales deberán estar claramente definidas en la legislación. Usualmente incluyen adquirir y distribuir materiales, bienes y suministros para la votación; contratar y adiestrar al personal de apoyo; coordinar y adiestrar otras entidades electorales temporales y los observadores de votación de los partidos políticos, de acuerdo a la legislación electoral; y designar e instalar los centros de votación y las mesas de votación. En elecciones donde se emplean tecnologías de votación electrónica, los OE tienen la responsabilidad adicional de implementar un nuevo sistema de votación y manejar la relación con los proveedores de tecnología.
Así mismo, los administradores electorales deberán equilibrar los aspectos presupuestarios, la capacidad institucional e identificar las necesidades del electorado para determinar las tecnologías apropiadas de votación. Para realizar con efectividad su tarea en el contexto de la votación electrónica, los administradores electorales deben contar con la experiencia necesaria para entender los aspectos de la votación electrónica.
Es por lo tanto crucial que las MOE evalúen los programas de capacitación para funcionarios de las elecciones, así como el papel que desempeñan los funcionarios en la adopción e implementación de tecnologías de votación. Esto puede exigirles, no solamente que revisen el programa de capacitación y otros materiales producidos por el OE, sino también que observen directamente las sesiones de capacitación de los miembros de las mesas de votación.
LOS ORGANISMOS DE ADMINISTRACIÓN ELECTORAL DEBEN CERCIORARSE DE LA CONFIABILIDAD Y SEGURIDAD DEL SISTEMA DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA.
En su carácter de órgano del Estado, el OE es responsable de asegurarse que se cumplan los derechos a votar y a ser elegido, así como otros derechos. En el contexto de las tecnologías de votación electrónica, esto requiere que se cercioren de la confiabilidad y seguridad del sistema y que adopten todas las medidas necesarias para evitar la posibilidad de fraude o intervención no autorizada del sistema durante todo el proceso de votación.64 Adicionalmente, las autoridades electorales tienen la responsabilidad global de cumplir con estos requisitos de seguridad, los cuales deberán ser evaluados por organismos independientes.
EVALUACIÓN DE LA ADQUISICIÓN DE TECNOLOGÍA
En el contexto de elecciones en que se usan tecnologías de votación electrónica, otros aspectos del trabajo del OE, tales como adquisición, adquieren gran importancia.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación del proceso de adquisición de tecnologías de votación electrónica.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• Analista legal.
Materiales necesarios:
• Licitaciones y contratos de adquisición (según disponibles).
• Anuncios y comunicados de prensa de la comisión electoral según sea necesario para la licitación y adquisición
• Información relativa a la historia, prácticas institucionales y experiencia de los proveedores de tecnología.
Actividades principales:
64 CP: CdE, Normas, arts. 28, 29 y 85
• Familiarización con el proceso de licitación y adquisición, selección de las tecnologías de votación y papel de los proveedores de tecnología.
• Reuniones con los integrantes pertinentes de la comisión electoral y personal de los proveedores de tecnología para evaluar el proceso de licitación y adquisición.
• Evaluación del conocimiento del ciudadano y su capacidad para tener acceso a la información sobre el proceso de adquisición.
Resultados clave:
• Un análisis global de la transparencia, competitividad y credibilidad del proceso de licitación y adquisición, incluyendo una evaluación de cómo responden las tecnologías escogidas a las necesidades indicadas por la comisión electoral y el país en la decisión de adoptar la tecnología electoral.
Los observadores del Centro Carter deberán evaluar en qué grado han adoptado los OE las medidas necesarias para garantizar que el sistema sea seguro. Esto incluirá la evaluación de numerosos aspectos del proceso y los datos al respecto se recopilarán al finalizar otras secciones del Estudio de referencia (por ejemplo: seguridad, planificación de contingencia, educación del votante).
LOS CRITERIOS PARA LA ADQUISICIÓN DEBERÁN ESTABLECERSE MUCHO ANTES DEL DÍA DE LA ELECCIÓN Y DEBERÁN BASARSE EN LAS NECESIDADES DEL ELECTORADO.
El proceso de adquirir tecnologías de votación es crucial para la implementación con éxito de un sistema electrónico, impactar la confianza del público y lograr responsabilidad y transparencia. En el contexto de los procesos electorales que utilizan votación electrónica, la adquisición puede incluir hardware y software para la administración electoral, registro del votante, voto, conteo y tabulación.
Las tecnologías de votación electrónica deberán responder las necesidades del electorado.65 Un proceso de licitación y adquisición abierto y competitivo es crucial para garantizar que las tecnologías de votación se elijan por su utilidad y capacidad para satisfacer las necesidades del electorado, no los intereses privados. Los criterios para la selección de la tecnología deberán aclararse mucho antes de la elección.
Aunque los observadores llegan con frecuencia después de finalizar la adquisición, podrán aún considerar en qué medida el proceso fue abierto y transparente y se adhirió a las buenas prácticas para licitaciones.66 Los observadores deberán considerar también, por ejemplo, los motivos para introducir y usar la votación electrónica, las ventajas potenciales sobre el sistema anterior, el método para escoger el sistema y cualquier cuestionamiento legal previo al uso del sistema, además de cómo se seleccionaron los proveedores de tecnología y qué papeles y responsabilidades pueden asumir tales proveedores en la administración electoral.
65 OSCE/ODIHR, Documento de trabajo para Preparar los lineamientos para la observación de votaciones electrónicas, octubre de 2008, pág. 7
66 No existe una obligación directa de transparencia que se haya reconocido en el derecho internacional sobre elecciones. Sin embargo, las obligaciones relativas al acceso a la información, prevención de la corrupción y derecho de todas las personas a participar en los asuntos públicos pueden extenderse para echar cimientos sobre los cuales basar las obligaciones de transparencia y credibilidad en la administración electoral. Estas obligaciones se basan en los tratados internacionales pertinentes, incluyendo el PIDCP y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC, por su sigla en inglés), así como en los tratados regionales y los compromisos políticos de las regiones africana, americana y europea.
El acceso a la información es un derecho fundamental.67 En el contexto de la votación electrónica, el acceso a información sobre el proceso de adquisición es crucial para garantizar que los ciudadanos puedan hacer rendir cuentas a los OE. Los observadores deberán considerar si los documentos y contratos clave sobre el proceso de adquisición están a disposición del público.
Operaciones para votar: Medidas de seguridad y planificación de contingencia
Las medidas de seguridad física implementadas para impedir la interferencia con los equipos de votación son tan importantes como la seguridad técnica y la seguridad de los datos. Adicionalmente, es esencial contar con planes en caso de falla técnica. El Estudio de referencia del Centro Carter permite a los observadores recopilar información sobre los procesos y procedimientos existentes para regular el acceso físico a los equipos de votación electrónica y los computadores centrales de tabulación, así como en qué medida están los planes y procedimientos de contingencia claros para los funcionarios electorales, que hayan sido implementados durante todo el proceso electoral y que sean adecuados para proteger los derechos de los votantes.68
EVALUACIÓN DE LA SEGURIDAD Y PLANIFICACIÓN DE CONTINGENCIA
Las medidas de seguridad física implementadas para impedir la interferencia con los equipos de votación son tan importantes como la seguridad técnica y la seguridad de los datos. Adicionalmente, es esencial contar con planes en caso de falla técnica.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación de la seguridad y la planificación de contingencia para el sistema de votación electrónica.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• LTO.
Materiales necesarios:
• Reglamentos del OE y otra información necesaria sobre la seguridad del sistema y la planificación de contingencia.
• Materiales para la capacitación de los trabajadores de la votación.
Actividades principales:
• Observación directa de la capacitación de los trabajadores de la votación.
• Revisión de los documentos, materiales y procedimientos pertinentes para determinar si la seguridad y los planes de contingencia son adecuados.
• Entrevistas con los representantes del OE.
Resultados clave:
67 OB: ONU, PIDCP, art. 19(2); UNCAC, art. 9 (que requieren transparencia en los procesos de adquisición).
68 CP: CdE, Normas, art. 28
• Finalización de las secciones pertinentes del Estudio de referencia, incluyendo el análisis de seguridad los planes de contingencia para las elecciones.
LAS AUTORIDADES ELECTORALES DEBERÁN GARANTIZAR QUE LA TECNOLOGÍA FUNCIONE CORRECTAMENTE.
El objetivo primordial de cualquier sistema de seguridad deberá ser garantizar que todos los ciudadanos con derecho a votar así lo hagan mediante voto secreto y que después de cerrar la elección, sus votos se cuenten con exactitud. Por ejemplo, los votos y la información sobre los votantes estarán guardados de manera segura, siempre que no se asocien unos con otros.69 La responsabilidad por la seguridad y confiabilidad de las tecnología recae, en definitiva, en las autoridades electorales del estado,70 quienes deberán estar satisfechas de que el sistema de votación electrónica sea “auténtico y funcione correctamente” y deberán adoptar medidas para impedir acceso o intervención no autorizados que afecten la tecnología.71 Los equipos deberán revisarse y aprobarse antes de cada elección para garantizar que cumplan con las especificaciones técnicas.72
Los observadores deberán considerar en qué grado ha adoptado el estado las medidas necesarias para garantizar la seguridad del sistema. Debido a la naturaleza poco clara de numerosos sistemas de votación electrónica, las MOE del Centro Carter pudieran tener que basarse mucho más en las revisiones de procedimiento que se hayan implantado para garantizar el funcionamiento correcto de la tecnología.
LAS MOE DEBERÁN ADOPTAR MEDIDAS PARA IMPEDIR INTERFERENCIA NO AUTORIZADA CON LA TECNOLOGÍA.
Al igual que en las elecciones basadas en papel, la seguridad física de los materiales de la elección es una medida esencial para proteger la integridad del proceso. Los OE deberán contar con procesos y procedimientos claros para regular el acceso físico a los equipos, documentando dicho acceso e impidiendo que se manipulen las máquinas.73 Incluidos en estos procedimientos deberá haber mecanismos que permitan que cualquier manipulación sea evidente (tales como sellos en los puertos de datos) y reglamentos claros que establezcan los procedimientos a seguir si se descubre cualquier manipulación no autorizada. Los materiales para votar y cualquier dato conservado después de la elección deberá permanecer en un lugar seguro durante todo el proceso, incluyendo durante su transporte.74 Las tecnologías de votación electrónica requieren también adoptar precauciones de seguridad técnica.
Deberán colocarse, por ejemplo, barreras de control de acceso (firewalls), la información sobre los votos deberá codificarse y descodificarse, y deberán contrarrestarse los ataques cibernéticos.
Es pues importante contar con un sistema sólido de seguridad a todos los niveles. En la medida de lo posible, los observadores del Centro Carter deberán adquirir conocimiento de todos los procedimientos técnicos de seguridad que se han implantado. Es importante que las MOE entiendan la cadena de
69 CP: CdE, Normas, art. 35
70 CP: CdE, Normas, art. 28
71 CP: CdE, Normas, arts.31 y 29
72 CP: CdE, Normas, art. 72
73 CP: CdE, Normas, art. 32
74 CP: CdE, Normas, art. 75
custodia y los procedimientos físicos de seguridad, para poder así evaluar si puede impedirse realmente la interferencia no autorizada de las tecnologías.75
DEBERÁ HABER UN PLAN DE CONTINGENCIA EN CASO DE FALLA TECNOLÓGICA Y LOS MIEMBROS DE LAS MESAS DE VOTACIÓN DEBERÁN ESTAR CAPACITADOS PARA IMPLEMENTAR DICHO PLAN.
La preparación y divulgación de un plan de contingencia cuidadosamente diseñado, son cruciales para el éxito de las elecciones electrónicas, incluso si nunca se usa. Para garantizar la protección adecuada del derecho a sufragio del electorado, los OE deberán contar con reglas claras y coherentes en caso de falla de las máquinas. Los planes deben diseñarse de manera que garanticen que los procesos de votación puedan continuarse inmediatamente, bien sea electrónica o manualmente, para que ni infrinjan la igualdad o universalidad del sufragio, ni impidan el secreto del voto, y que ningún dato se pierda debido a falla técnica.76 Además, en los planes de contingencia deberá establecerse claramente el proceso de asignar tecnologías de reemplazo y estipulaciones para las pruebas y certificación adecuadas, de manera que se ajusten a las mismas normas y requisitos del sistema original.77
Cualquier proceso para manejar el plan de contingencia deberá incluir un análisis de riesgo para pronosticar los sucesos que pudieran causar una interrupción de la votación electrónica, así como su probable impacto sobre la seguridad de la información. El plan de contingencia debe comunicarse claramente a todos los trabajadores y técnicos de la votación, así como a los observadores y los agentes de las partes, y los miembros de las mesas de votación deberán recibir capacitación en el plan y estar preparados para responder rápidamente, de acuerdo a los procedimientos establecidos.78 Cuando ocurran incidentes que puedan amenazar la integridad del sistema, los trabajadores de la votación deberán informar inmediatamente al OE, quien se encargará de mitigar los efectos del incidente.79
La MOE del Centro Carter deberá evaluar si el plan de contingencia es adecuado para responder a la gama de fallas tecnológicas potenciales, si permitirá a los votantes continuar votando y ejerciendo su derecho al sufragio y si los trabajadores de la votación recibirán capacitación en el plan. Además de revisar el marco legal y los procedimientos para votar, los STO observarán directamente los casos en que se aplique el plan de contingencia.
Operaciones para votar: Certificación y pruebas previas a la elección
La certificación y pruebas de las tecnologías de votación electrónica en el período previo a la elección proveen un medio importante para identificar y ocuparse de los problemas antes del día de la elección, protegiendo así los derechos de los votantes y candidatos a participar en una elección auténtica. La finalización de las secciones pertinentes del Estudio de referencia dará a la MOE una visión global de los procedimientos de certificación y pruebas previas a la elección que se han implementado.
75 CP: CdE, Normas, art. 33
76 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b); CdE, Normas, arts. 75 y 77
77 CP: CdE, Normas, art. 70
78 CP: CdE, Normas, art. 71
79 CP: CdE, Normas, art. 76
EVALUACIÓN DE LA CERTIFICACIÓN Y LAS PRUEBAS
La certificación y pruebas de tecnologías de votación electrónica en el período previo a la elección proveen un medio importante para identificar y ocuparse de los problemas antes del día de la elección, protegiendo así los derechos de los votantes y candidatos a participar en una elección auténtica.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación de la certificación y pruebas de la tecnología.
Personal MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• LTO.
Materiales necesarios:
• Lineamientos de la certificación.
• Resultados del proceso de certificación.
• Información sobre las agencias de certificación y sus métodos.
• Planes y procedimientos para las pruebas.
• Manuales de los miembros de las mesas de votación.
Actividades principales:
• Observación directa de los procesos de pruebas, así como de los procesos de certificación (cuando sea posible).
• Revisión de los documentos pertinentes para determinar si los planes de seguridad y contingencia son adecuados.
• Entrevistas con los informantes clave.
Resultados clave:
• Finalización de las secciones pertinentes del Estudio de referencia, incluyendo el análisis de transparencia y efectividad de los procesos de certificación y pruebas.
LOS ESTADOS DEBEN EMPRENDER PROCESOS EXHAUSTIVOS DE CERTIFICACIÓN IMPARCIAL, INDEPENDIENTE Y TRANSPARENTE, ASÍ COMO PRUEBAS ABIERTAS ANTES DE LAS ELECCIONES.
Cualquier desviación o mal funcionamiento de las tecnologías tiene el potencial de socavar la calidad de la elección y de afectar la exactitud de la tabulación de los votos y la igualdad del sufragio.80 Para invalidar el potencial de tales efectos, los estados que emplean tecnología de votación electrónica deberán emprender procesos exhaustivos de certificación y pruebas previas a la elección. El propósito de la certificación es verificar independientemente, al inicio del proceso electoral, que el sistema de votación electrónica cumpla todas las especificaciones y requisitos de la tecnología. La certificación se aplica al hardware y al software. Deberán implantarse medidas imparciales, independientes y transparentes de certificación para garantizar que el sistema satisfaga las normas nacionales o
80 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b)
internacionales, los requisitos de la jurisdicción de la elección y las especificaciones tecnológicas indicadas por el proveedor.81
Los observadores deberán considerar el proceso para inspeccionar y certificar el software que se ha usado en los sistemas de votación electrónica, dando atención especial a la independencia del organismo certificador y su relación con otras partes interesadas en el proceso, así como al acceso al proceso de certificación otorgado a los observadores nacionales, los candidatos y sus agentes y otros.82 El proceso de certificación pudiera bien finalizar antes de la MOE comenzar la observación, pero el análisis de los datos y las entrevistas con interlocutores clave y otros pueden arrojar cierta luz sobre el proceso de certificación.
LAS TECNOLOGÍAS DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBERÁN PROBARSE ANTES DEL DÍA DE LA ELECCIÓN Y DEBERÁ HABER TIEMPO SUFICIENTE DESPUÉS DE HACER LAS PRUEBAS PARA RECTIFICAR CUALQUIER PROBLEMA QUE SURJA.
Adicionalmente a la certificación, otra parte importante de la preparación para una elección electrónica es probar el software, hardware y los procesos administrativos antes del despliegue de las máquinas para votar el día de la elección. El tipo de pruebas necesario dependerá de los aspectos específicos del sistema de votación electrónica, pero deberá ayudar a garantizar que las máquinas funcionen como se espera. Durante la fase de pruebas, se invitará a algunos votantes potenciales a probar el sistema tal como va a usarse en las elecciones reales.83 Deberá haber tiempo suficiente después de las pruebas para rectificar cualquier problema que pudiere identificarse durante ese proceso.
Es posible que los observadores del Centro Carter estén presentes en varias de las pruebas que tendrán lugar antes de la elección. En ese caso deberán tomar nota, en particular, de las condiciones bajo las cuales tienen lugar las pruebas, de quién participa en el proceso de pruebas y de qué pruebas se necesitan y qué incluyen.
LOS OBSERVADORES Y LOS CANDIDATOS Y SUS AGENTES DEBERÁN TENER ACCESO A LOS PROCESOS DE CERTIFICACIÓN Y DE PRUEBAS.
Como los observadores (tanto nacionales como internacionales) y los candidatos y sus agentes deben tener acceso libre a todas las etapas del proceso de votación electrónica, excepto las que violarían el secreto del voto, deberán tener acceso adecuado a las diversas fases de los procesos de certificación y de pruebas. De acuerdo a lo anterior, tales procesos deberán realizarse de manera imparcial y abierta, dando acceso a los observadores nacionales, los partidos políticos, las organizaciones de la sociedad civil y el público, según sea apropiado.84 Al igual que en las lecciones tradicionales basadas en papel, la
81 CP: CdE, Normas, arts.24, 25, 31 y 73
82 Ver la nota al pie Nº 84 sobre la importancia de la transparencia y apertura, antes y durante los procesos electorales.
83 CP: CdE, Normas, art. 62
84 La transparencia y apertura durante las pruebas y la certificación antes las elecciones garantiza el cumplimiento de las obligaciones que permiten acceso a la información e impiden la corrupción en la toma de decisiones públicas. Se reconoce también como una Buena práctica que los observadores nacionales pueden mejorar, en todos los aspectos, el proceso de la votación, sirviendo para aumentar la confianza del público y credibilidad. (OSCE, Documento de Copenhague - II Conferencia de OSCE sobre Dimensión Humana, párrafo 8).
seguridad física de los materiales de las elecciones electrónicas es una medida esencial para proteger la integridad de las mismas.85
EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DEL DÍA DE LAS ELECCIONES
Se necesitan procedimientos detallados para el día de las elecciones, que sean fáciles de entender y seguir por los trabajadores de las mesas de votación, para así garantizar la administración adecuada del proceso de votación electrónica. Tales procedimientos deberán responder adecuadamente a las necesidades del electorado, incluyendo la capacidad para votar independientemente y mediante voto secreto, emitir votos a favor o en contra de cualquier candidato y buscar la solución a las controversias relacionadas con la elección.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación de los procedimientos del día de la elección.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
Materiales necesarios:
• Manuales de capacitación para las mesas de votación, máquinas y materiales de votación de muestra, folletos y las directivas pertinentes.
Actividades principales:
• Revisión de los manuales de capacitación de las mesas de votación, folletos, directivas, reglamentos y otra información para lograr entender los procedimientos del día de la elección.
Resultados clave:
• Análisis escrito de los procedimientos del día de la elección relacionados con las tecnologías para votar, la planificación de contingencia y la capacitación del personal (antes del día de la elección), basado en las preguntas pertinentes del Estudio de referencia.
• Creación de las preguntas de la lista de revisión de los STO relativas a los procedimientos para usar las tecnologías de votación durante las elecciones.
Las MOE internacionales deberán tener presente que no deben certificar tecnologías electrónicas y dejar claro a las autoridades del país anfitrión y a la MOE que tales responsabilidades están fuera del mandato de los observadores internacionales de elecciones. El papel del observador es proporcionar una evaluación imparcial del proceso electoral como un todo.
85 Se reconoce ampliamente la necesidad de que los materiales de la elección se guarden de manera segura, tanto antes como durante el día de la elección. Este requisito se aplica igualmente a los sistemas de votación electrónica. Ver, por ejemplo, EISA (por sus siglas en inglés – Instituto Electoral del Sur de África) y Foro de Comisiones Electorales de países de la SADC, Principios para la Administración, Monitoreo y Observación en la región SADC (por sus siglas en inglés - Comunidad de Desarrollo de África Austral), pág.25; Unión Europea, Manual (2ª edición), pág. 70; OSCE/ODIHR (por sus siglas en inglés – Organización para Seguridad y Cooperación en Europa/Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos), Marco legal, pág. 25.
Operaciones para votar: Procedimientos del día de las elecciones
Se necesitan procedimientos detallados para el día de las elecciones, que sean fáciles de entender y seguir por los trabajadores de las mesas de votación, para así garantizar la administración adecuada del proceso de votación electrónica. Tales procedimientos deberán responder adecuadamente a las necesidades del electorado, incluyendo la capacidad para votar independientemente y mediante voto secreto86, emitir votos a favor o en contra de cualquier candidato y buscar solución a las controversias relacionadas con la elección87. El objetivo de la sección de Procedimientos del día de la elección del Estudio de referencia es brindar a los observadores un entendimiento cabal de cómo debe desarrollarse el proceso en el día de la elección.
En particular, los observadores deberán considerar si las mesas de votación están situadas de manera que protejan el secreto del voto88 y si los votantes pueden retirar de la mesa de votación las pruebas de cómo votaron, como un medio para participar en la compra de votos. 89 Las obligaciones relativas a las elecciones basadas en papel siguen siendo pertinentes en las elecciones que usan votación electrónica. Los observadores del Centro Carter deberán cerciorarse de estar usando la amplia gama de herramientas y recursos desarrollados para que las misiones evalúen este aspecto del proceso.
Conteo de votos y solución de controversias: Conteo de papeletas, auditoría y procedimientos de recuento
Un conteo de votos exacto y fiel es crucial para garantizar que el proceso electoral sea democrático. Los acuerdos internacionales y regionales recomiendan que un organismo independiente e imparcial de administración electoral haga el conteo de votos mediante un proceso que sea público, transparente y libre de corrupción. 90
EL PROCESO DE VOTAR DEBE SER TRANSPARENTE Y LIBRE DE CORRUPCIÓN, Y DEBE CONTAR CON SALVAGUARDAS PARA GARANTIZAR LA EXACTITUD DEL CONTEO DE VOTOS.
Las tecnologías de votación se emplean con frecuencia como un medio para eliminar el error humano en el conteo y tabulación de votos, y aumentan la efectividad de estos procesos. Sin embargo, las ventajas potenciales deben sopesarse respecto a la disminución de la transparencia inherente al conteo y tabulación por un software no observable. Es por lo tanto crucial, cuando se utilicen tecnologías de votación electrónica, contar con buenos sistemas de auditoría y recuento. Estos procedimientos pueden aumentar la confianza de los ciudadanos en los resultados y garantizar que los derechos a votar y a ser
86 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b); CRH de la ONU, Comentario General 25, párrafo 20 (IN.)
87 OB: ONU, PIDCP, art. 2(3); AU, Carta Africana sobre Democracia, Elecciones y Gobernabilidad (ACDEG, por sus siglas en inglés), art. 17(2) (OB); ECOWAS, Protocolo sobre DGG, art. 7 (OB).
88 OF: SADC, Foro Parlamentario y Normas para Elecciones en la región de SADC (25 de marzo de 2001) (SADC, Asamblea Plenaria del Foro Parlamentario, Windhoek, Namibia, 2001), párrafo 9.
89 CP: CdE, Normas, art. 52.
90 OB: UNCAC, art. 18; ACDEG, adoptado en mayo de 2007, art. 17(1) (CP); CRU de la ONU, Comentario General 25, párrafo 20 (IN).
elegidos, y la obligación del sufragio equitativo se respeten debidamente para todos los votantes y candidatos. 91
EVALUACIÓN DEL CONTEO DE PAPELETAS, AUDITORÍA Y PROCEDIMIENTOS DE RECUENTO
El conteo exacto y fiel de los votos es crucial para garantizar que el proceso electoral sea democrático. Los acuerdos internacionales y regionales recomiendan que un OE independiente e imparcial haga el conteo de votos mediante un proceso que sea público, transparente y libre de corrupción.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación del marco legal a usar en las votaciones electrónicas.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• Analista legal.
Materiales necesarios:
• Las directivas y reglamentos pertinentes de las leyes electorales y de los organismos de administración electoral, así como otra información relativa al proceso para los procedimientos de recuento y auditoría.
Actividades principales:
• Revisar las leyes y directivas electorales para entender el proceso para los procedimientos de auditoría y recuentos.
• Reunirse con los proveedores y los administradores electorales para entender el proceso de tabulación y transmisión de los votos, en especial respecto al sistema de seguridad y la prevención del acceso ilegal.
• Observar directamente los procedimientos del conteo y auditoría electoral.
Resultados clave:
• Evaluar los procedimientos del VVPAT, auditoría y recuento, concentrándose en evaluar su importancia estadística e impacto potencial sobre los resultados electorales; y analizar el impacto del recuento y las auditorías sobre la solución de controversias electorales, tal como se define en la ley, todo según la orientación del Estudio de referencia.
Es especialmente importante que las salvaguardas garanticen la exactitud del conteo de votos, independientemente de la forma usada para emitir los votos o hacer el conteo (manual, mecánico o electrónico) 92, y protejan los derechos y libertades fundamentales. Adicionalmente, el sistema para emitir los votos (papel, electrónico u otro) debe garantizar el secreto de la elección del votante93, el
91 OB: UNCAC, art. 13(a)
92 CP: CdE, Normas, arts. 7 y 98; International IDEA, Normas electorales internacionales: Lineamientos para revisar el marco legal de las elecciones (International IDEA, Estocolmo, 2002), pág. 78.
93 CP: CdE, Normas, arts. 17 y 35
sufragio igual y que no haya oportunidad de falsificar o sustituir las papeletas. 94 En cuanto al conteo de votos, la hora del cierre para votar debe ser inequívoca, en especial cuando hay varias maneras de votar. El conteo de votos deberá comenzar tan pronto como sea posible después de cerrar las mesas de votación.
Las MOE del Centro Carter deben garantizar cobertura adecuada del proceso de conteo de votos. Antes de la elección, los observadores deberán considerar si el proceso tiene potencial para socavar los derechos fundamentales y complementar esta evaluación con la observación directa.
LOS RESULTADOS DEL CONTEO DEBERÁN PUBLICARSE OPORTUNAMENTE,95 ANUNCIARSE PÚBLICAMENTE Y COLOCARSE EN LA ESTACIÓN DE CONTEO. 96
La publicación transparente y oportuna de los resultados es esencial para reforzar la confianza del ciudadano en el proceso electoral. Si los resultados anunciados a nivel de precinto no son iguales a los resultados finales del precinto o cuando los conteos VVPAT no son iguales al conteo de votos generado por los procedimientos propios de las máquinas, tales discrepancias deberán transmitirse claramente a todas las partes interesadas. Los procedimientos de conteo deberán ser verificables y los votos deberán guardarse para su revisión y así garantizar que las pruebas necesarias estén disponibles en caso de quejas. 97
Los candidatos y los agentes de las partes, así como los representantes de la autoridad electoral deberán tener acceso a las mesas de votación y al recuento de votos. Deberá darse a todos los agentes de las partes y los observadores acreditados copias de todos los protocolos y actas de tabulación provenientes de los centros de resultados. 98
DEBERÁN PROTEGERSE LOS DATOS DURANTE LA TRANSMISIÓN DE LOS RESULTADOS.
La integridad de la transmisión de los datos es también de importancia crucial en el período posterior a las elecciones. Los totales de la votación deberán transmitirse a los altos niveles de manera abierta. 99 Deberán adoptarse medidas para proteger eficazmente la transmisión de los datos e impedir el acceso ilegal, 100 y la misión de observación deberá evaluar en qué grado se han adoptado medidas para proteger la integridad de la transmisión de datos.
La transmisión de datos es difícil de observar; sin embargo, las MOE del Centro Carter deberán considerar desplegar un equipo de observadores a los centros de tabulación, de ser posible. Los observadores de los centros de tabulación deberán poder coordinarse con los equipos desplegados en
94 OF: Secretaría de la Mancomunidad, Buenas prácticas electorales de la Mancomunidad: Documento de trabajo (junio de 1997) (Secretaría de la Mancomunidad, Londres, 1997) (Secretaría de la Mancomunidad, Buenas Prácticas), párrafo 35.
95 OF: EISA y Foro de Comisiones Electorales de SADC, PEMMO, pág. 26
96 OF: EISA y Foro de Comisiones Electorales de SADC, PEMMO, págs. 26 y 27
97 CP: CdE, Normas, art. 98
98 OF: Comité Noruego de Observación Electoral, Helsinki: Introducción a la metodología y organización (Comité Noruego de Helsinki, Oslo, 2000), pág. 14
99 OF: CdE, Manual para observadores de elecciones, párrafo 4.6
OB: ONU, UNCAC, art. 18
100 OB: UN, UNCAC, art.18
las mesas de votación para verificar si los resultados transmitidos son iguales a los resultados a nivel de mesa de votación.
EL SISTEMA DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBE PODERSE AUDITAR. 101
Deberá establecerse un registro de auditoría para todos los aspectos del sistema usados en las elecciones, de manera que todos los cambios y decisiones puedan explicarse y defenderse. 102 Es también importante contar con procedimientos de auditoría para cada parte del proceso de la votación electrónica, incluyendo el registro electoral de votantes (si se usa), la votación, el conteo, el archivo y la destrucción de los votos. El sistema de auditoría deberá tener la capacidad de cotejar y verificar el funcionamiento correcto del sistema de votación electrónica y la exactitud de los resultados, para poder así detectar el fraude al votante y verificar que todos los votos contados sean auténticos y se hayan contado todos. 103
Cuando sea necesario un recuento, el proceso electoral debe permitirlo. 104 Es crucial que cualquier recuento se realice de la manera más transparentemente posible. Adicionalmente, los motivos y procedimientos para el recuento deberán comunicarse a todas las partes interesadas.
Por lo tanto, los observadores deberán considerar el tamaño, alcance y métodos de realizar auditorías o recuentos de cualquier registro en papel de los votos emitidos durante el uso de la votación electrónica, así como si los resultados del conteo en papel pueden usarse como base para el cuestionamiento legal de los resultados de las elecciones.105 Los observadores del Centro Carter deberán también evaluar en qué medida pueden los terceros realizar auditorías independientes a las realizadas por el gobierno anfitrión.
101 CP: CdE, Normas, art. 56 y 100
102 CP: CdE, Normas, art. 103
103 CP: CdE, Normas, art. 107
104 CP: CdE, Normas, art. 26
105 Es una Buena práctica internacionalmente reconocida que la ley disponga el derecho a cuestionar los resultados electorales. Ver, por ejemplo: SADC, Principios y Lineamientos, párrafo2.1.10 (OF); OSCE/ODIHR, Marco legal, pág.36 (OF); ONU, Derechos Humanos y Elecciones, párrafo112
Metodología de evaluación del Centro Carter: Un planteamiento basado en los derechos humanos
El Centro Carter evalúa elecciones sobre la base de las obligaciones sobre derechos humanos establecidas mediante compromisos nacionales e internacionales de un estado y de la comunidad internacional como un todo. Por lo tanto, el impacto de la tecnología sobre el proceso electoral y el goce de los derechos fundamentales es la preocupación central del Estudio de referencia. Aunque este informe contempla únicamente los aspectos del proceso electoral que tienen que ver con la tecnología electoral, es crucial que los observadores entiendan y evalúen dicha tecnología con respecto a estos compromisos de derechos humanos. Las tecnologías de votación pueden ser una herramienta importante para ayudar a cumplir estas obligaciones. Esto es verdad, en particular, dada su capacidad para hacer el voto accesible a comunidades que han estado tradicionalmente privadas del derecho a votar.
El Centro Carter ha identificado 21 obligaciones basadas en el derecho público internacional que son de importancia crucial para el proceso electoral:
1. La libre expresión de la voluntad del pueblo formará la base del gobierno. Que la voluntad del pueblo forme la base de la autoridad del gobierno se estableció por primera vez en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y se hizo legalmente vinculante posteriormente en el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
2. Elecciones auténticas. La celebración de elecciones auténticas es una obligación esencial. Se entiende generalmente que significa que la elección ofrece a los votantes una opción real y que se ha cumplido una amplia gama de otros derechos fundamentales.
3. Elecciones periódicas. La obligación de celebrar elecciones periódicas tal como se estableció en PIDCP y en otros tratados e instrumentos, se entiende generalmente como que las elecciones deben tener lugar a intervalos razonables.
4. El estado debe adoptar las medidas necesarias para garantizar la plena vigencia de los derechos. El derecho internacional público requiere que el estado adopte medidas para garantizar la plena vigencia de los derechos contenidos en los instrumentos internacionales pertinentes.
5. Estado de derecho. La obligación del estado de acatar el estado de derecho está implícita en los tratados e instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Aunque no expresamente articulado como una obligación en PIDCP, el estado de derecho se reconoce como una condición esencial para el cumplimiento de los derechos humanos y de la democracia representativa.
6. Sufragio universal. La obligación de celebrar elecciones mediante sufragio universal requiere que el estado adopte medidas para garantizar que el mayor número posible de votantes pueda emitir su voto.
7. Sufragio equitativo. Similarmente al sufragio universal, el sufragio igual es un derecho colectivo que exige otorgar a cada votante un voto de igual valor al de los demás votantes.
8. Voto secreto. La votación debe hacerse mediante voto secreto, es decir, el voto emitido no puede identificarse con el votante que lo emitió. Este secreto debe mantenerse durante todo el proceso electoral.
9. Ausencia de corrupción. Los últimos instrumentos contra la corrupción sientan las bases para la transparencia y obligan al estado a regular el comportamiento de los funcionarios públicos.
10. Todo ciudadano tiene derecho a votar. Aunque el sufragio universal establece el derecho colectivo a votar y a ser elegido, el derecho de cada ciudadano a votar es un derecho individual.
11. Todo ciudadano tiene derecho a ser elegido. Similarmente al derecho a votar, el ejercicio de esta obligación, enfocada individualmente, está limitado a los ciudadanos.
12. Todo ciudadano tiene derecho a participar en los asuntos públicos. Esta obligación protege la capacidad de los ciudadanos para participar en los asuntos públicos de su país, como por ejemplo, uniéndose a organizaciones de la sociedad civil o desempeñándose como observador nacional.
13. Libertad de asociación. La libertad de asociación se ha reconocido como esencial para las elecciones democráticas desde hace algún tiempo. Este derecho es especialmente importante en el contexto de los partidos políticos y las actividades de campaña, e incluye la capacidad de establecer partidos políticos libremente.
14. Libertad de reunión. Similarmente a la libertad de asociación, la libertad de reunión se ha reconocido, hace ya muchos años, como esencial para las elecciones democráticas.
15. Libertad de circulación. La libertad de circulación es un derecho esencial durante el proceso electoral, no solamente para los partidos políticos y quienes los apoyan, sino también para los miembros de las mesas de votación, los observadores nacionales e internacionales y, naturalmente, los votantes.
16. Igualdad ante la ley y ausencia de discriminación. Numerosos tratados establecen el derecho a igualdad ante la ley, y piden por separado la ausencia de discriminación en el ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Esta última obligación está explícitamente vinculada a los derechos consagrados en el art. 25 del PIDCP, pero es también aplicable, de hecho, a todas las obligaciones contenidas en el PIDCP.
17. Libertad de opinión y de expresión. Todos tienen derecho a libertad de expresión. La comunicación libre de información e ideas entre votantes y candidatos es esencial durante el proceso electoral e incluye el derecho a hacer contribuciones monetarias a los candidatos o partidos políticos.
18. Acceso a la información. Está estrechamente relacionado al derecho a libertad de opinión y expresión y a la obligación de transparencia. Todos tienen derecho a buscar y recibir información pública. Adicionalmente a ser un derecho importante por sí mismo, es también un medio crucial para garantizar la transparencia y responsabilidad durante todo el proceso electoral.
19. Derecho a la seguridad personal. El derecho a la seguridad personal incluye no solamente la protección contra el arresto, detención y exilio arbitrario, sino también, en el contexto del proceso electoral, la protección de los votantes, candidatos y sus agentes, miembros de las mesas de votación y observadores nacionales e internacionales con respecto a interferencia, coerción o intimidación.
20. Derecho a juicio imparcial y público. Todos tienen derecho a un juicio imparcial y público al momento de determinar sus derechos en una demanda. Este derecho incluye la capacidad de que un tribunal conozca su caso pública y rápidamente, tener acceso por igual a las actuaciones judiciales e igualdad procesal.
21. Derecho a recurso efectivo. El derecho internacional exige que una autoridad administrativa, legislativa o judicial competente esté disponible para dictar recursos efectivos y oportunos en todos los casos de violaciones de los derechos humanos incluidos en los instrumentos.
La orientación sobre las buenas prácticas internacionalmente aceptadas, específicamente respecto a la votación electrónica, puede encontrarse en el Manual del Centro Carter para la Observación de Votaciones Electrónicas.Manual para la Observación de Votaciones Electrónicas
Sección 3 y Apéndice A, traducidos
CENTRO CARTER
Centro Carter
Manual para la Observación de Votaciones Electrónicas
(Sección 3 y Apéndice A, traducidos)
OBLIGACIONES INTERNACIONALES RESPECTO A LA INTRODUCCIÓN Y USO DE TECNOLOGÍAS DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA
Las tecnologías de votación electrónica deben entenderse y evaluarse como parte de un proceso electoral más grande en el que están usándose. Independientemente de las tecnologías usadas, el proceso electoral debe realizarse de acuerdo con las obligaciones a las que el estado se ha comprometido voluntariamente mediante la adhesión, firma o ratificación de tratados y otros compromisos internacionales. Por lo tanto, las obligaciones de elecciones auténticas y democráticas que se aplican a las elecciones tradicionales basadas en papel, se aplican también a aquéllas en que se usan tecnologías basadas en la votación por medios electrónicos. En el contexto de la votación electrónica, cierto número de obligaciones son en especial pertinentes, incluyendo garantizar el derecho al voto, a ser elegido y a participar en los asuntos públicos, y el secreto del voto.6 No puede decirse que la introducción y el uso de tecnologías que socavan estos derechos fundamentales cumplen con las obligaciones internacionales de celebrar elecciones democráticas.
Aunque las obligaciones relativas a elecciones democráticas son pertinentes en el caso de elecciones en que se usan tecnologías electrónicas, sigue habiendo escasas obligaciones específicas sobre la introducción y el uso de tecnologías electrónicas para votar. A nivel regional, el Consejo de Europa marca la pauta en la identificación de normas emergentes relativas a la introducción y el uso de tecnologías electrónicas para votar.7 La Recomendación sobre las normas legales, operativas y técnicas para el voto electrónico del Consejo de Europa de 2004 puede extrapolarse para proporcionar ejemplos de buenas prácticas internacionales en ambientes fuera de los estados miembros del Consejo de Europa.
Se ha identificado adicionalmente cierto número de principios cruciales y dominantes basados en la experiencia colectiva de las organizaciones que observan elecciones internacionales, los cuales son pertinentes para la introducción de tecnologías electrónicas de votación, independientemente de los aspectos específicos del sistema. Tales principios son:
6 Se hace referencia a estas obligaciones a lo largo de todo el capítulo siguiente sobre áreas de evaluación.
7 La Recomendación del Consejo de Europa (CdE) de 2004 sobre normas legales, operativas y técnicas para el voto electrónico [Recomendación Rec(2004)11] establece normas no vinculantes para sus estados miembros.
1. Inclusividad del público y de todos los que están interesados en el proceso de elegir y usar el sistema.
2. Transparencia en todos los aspectos del proceso de toma de decisiones con respecto a la tecnología.
3. Responsabilidad en cuanto al impacto de la tecnología sobre la integridad del proceso electoral.
4. Exactitud y velocidad de la votación y el proceso de conteo de votos.
5. Sostenibilidad y eficiencia en costos del sistema, basándose en las realidades del país en el que se está introduciendo.
6. Seguridad del sistema.
Estos principios de esbozan en “Observing Electronic Voting” (Observando las votaciones electrónicas), un documento preparado para la Quinta Reunión sobre la Implementación de la Declaración de Principios para la Observación Internacional de Elecciones (Atlanta, Georgia, octubre de 2010), el cual brinda orientación a las Misiones de Observación de Elecciones (MOE) del Centro Carter que observan tecnologías de votación electrónica. Este documento extrae las experiencias comunes de quienes aprueban la Declaración de Principios (basada en declaraciones clave de estas organizaciones) y las vierte en un conjunto breve de principios orientadores. El texto completo de este documento puede encontrarse en el Apéndice C.
FUENTES DEL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO
Esta sección del manual se basa principalmente en la orientación sobre procesos electorales que es parte del derecho internacional público. Para identificar y determinar los criterios de evaluación de las obligaciones internacionales respecto a elecciones democráticas, se hace referencia a cuatro tipos de fuentes internacionales sobre derechos humanos. Tales fuentes son:
• Obligación (OB) - Obligaciones claramente codificadas en los tratados.
• Interpretación (IN) - Interpretación de las obligaciones de los tratados mediante mecanismos de monitoreo de tratados (tales como el Comité de Derechos Humanos) o tribunales internacionales (tales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos).
• Compromisos políticos (CP) - Instrumentos no vinculantes tales como declaraciones u otros compromisos políticos, los cuales sirven como prueba de la práctica estatal y la ley consuetudinaria.
• Otras fuentes (OF) - Folletos, manuales y otras fuentes que pueden brindar pruebas adicionales de la práctica estatal (derecho consuetudinario) respecto a procesos electorales.
Todas las referencias a pie de página incluyen un marcador que indica si la fuente del documento es una obligación, un documento interpretativo, un compromiso político o una fuente que puede servir como prueba de la práctica estatal. El peso relativo que el personal de las MOE otorgue al documento base deberá corresponderse con esta jerarquía. Para obtener más detalles sobre cómo usar las obligaciones internacionales para evaluar las elecciones, consulten por favor la página web del Centro Carter.
Áreas de evaluación
El Estudio de referencia del Centro Carter para observación de votaciones electrónicas se concentra en ocho áreas principales de evaluación, a saber: (1) el marco legal, incluyendo sistemas para la solución de controversias; (2) visión general de la tecnología usada; (3) educación del votante y conocimiento
público de las tecnologías para votar; (4) administración de la elección, proveedores y adquisición de equipos; (5) medidas de seguridad y planificación de contingencias; (6) certificación y pruebas previas a la elección; (7) procedimientos del día de la elección; y (8) conteo de votos y solución de controversias, incluyendo procedimientos de auditoría y recuento. En la sección siguiente del manual proporcionaremos una perspectiva más detallada de las obligaciones, principios y buenas prácticas que pueden aportar elementos para la evaluación de estos aspectos cuando se usa el Estudio de referencia, reconociendo que las frenos y contrapesos y sistemas que se implementan para las tecnologías son observables en numerosos casos y pueden ser tan cruciales para el éxito del proceso electoral como el funcionamiento de las máquinas.
La siguiente sección es un complemento de otras herramientas y recursos que las MOE tienen a su disposición, tales como términos detallados de referencia para el personal y actas de escrutinio, y se concentra por lo tanto únicamente en los aspectos directamente relacionados con el uso del voto electrónico. Se asigna a cada sección una categoría de acuerdo a la parte del proceso electoral para la cual es pertinente, de esta manera se puede utilizar más fácilmente con la metodología global del Centro Carter para las elecciones.
Marco legal
El marco legal deberá sentar los cimientos para usar tecnologías de votación electrónica y para garantizar que los derechos humanos fundamentales se cumplan durante todo su uso. La evaluación temprana de las leyes y reglamentos que rigen una elección ayuda a los observadores a identificar los problemas potenciales, a reconocer las incoherencias entre las diferentes fuentes legales y a obtener un entendimiento cabal del papel de las tecnologías de votación electrónica en el proceso electoral. Finalizar la sección del marco legal del Estudio de referencia ayudará a las MOE a entender aquellas estipulaciones de la ley que tratan sobre el uso de las tecnologías de votación electrónica. Los aspectos y las consideraciones clave que las MOE deben tener en cuenta en relación al marco legal para la votación electrónica, se esbozan a continuación.
EL MARCO LEGAL PARA LAS TECNOLOGÍAS DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBERÁ GARANTIZAR LA PROTECCIÓN ADECUADA DE LOS DERECHOS HUMANOS.
El marco legal para las tecnologías de votación deberá garantizar la protección adecuada de todos los derechos humanos fundamentales. En el contexto de la votación electrónica, los sistemas deberán ser diseñados con estas obligaciones en mente y brindar salvaguardas para protegerlos de amenazas técnicas o de otro tipo. Algunos ejemplos de tales salvaguardas son: asegurarse que la urna electoral electrónica esté vacía al comienzo del día de la votación, implementar auditorías en todos los procesos y aplicar medidas que impidan a los votantes emitir más de un voto electrónico en la urna electrónica de votación.8
8 CP: CdE Recomendación Rec(2004)11, adoptada por el Comité de Ministros del CdE el 30 de septiembre de 2004, y memorándum explicativo (CdE, Normas), art. 5.
En particular, el derecho a votar9 mediante voto electrónico, a ser elegido10 y a participar en los asuntos públicos deben protegerse y debe darse consideración especial, dentro del marco legal, al impacto potencial de las tecnologías de votación electrónica sobre tales derechos.11 Además, el marco legal debe garantizar que el uso de las tecnologías de votación no socave el sufragio equitativo y la capacidad de todas las personas a participar en elecciones libres de discriminación.12 A nivel de procedimientos, esto necesitará medidas que impidan al votante emitir votos múltiples,13 así como esfuerzos para garantizar la participación de personas con discapacidades, de analfabetos o quienes desconocen la computación, o de quienes por otros motivos son incapaces de usar con eficacia la tecnología electoral seleccionada.14
EVALUACIÓN DEL MARCO LEGAL DE REFERENCIA
El marco legal deberá sentar los cimientos para el uso de las tecnologías de votación electrónica y para garantizar que los derechos humanos fundamentales se cumplan durante todo su uso. La evaluación temprana de las leyes y reglamentos que rigen una elección ayudará a los observadores a identificar los problemas potenciales, a reconocer las incoherencias entre las diferentes fuentes legales y a lograr un entendimiento cabal del papel de las tecnologías de votación electrónica en el proceso electoral.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de una evaluación del marco legal para el uso de la votación electrónica. ***
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• Analista legal de la MOE.
Materiales necesarios:
• Ley electoral del país observado.
• Leyes sobre la adopción de tecnologías para votar (si no están codificadas en la ley electoral).
• Reglamentos y directivas pertinentes de la comisión electoral.
Actividades principales:
• Leer, examinar y entender el marco legal para la votación electrónica.
• Finalizar el Análisis de brechas del marco legal del Centro Carter.
• Analizar la ley, buscar los aspectos positivos de la ley, así como sus deficiencias y discrepancias.
9 OB: Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) se adoptó y se abrió a la firma , ratificación y adhesión mediante la Resolución de la Asamblea General 2200A (XXI) del 16 de diciembre de 1966, y entró en vigor el 23 de marzo de 1976, art. 25(b). Aunque no son obligaciones internacionales, varias fuentes proporcionan orientación adicional que requiere proteger el derecho al voto garantizando que las papeletas electrónicas se entiendan y se facilite el voto a personas con discapacidades (es decir, CdE, Normas, arts. 9, 16, 18 y 19).
10 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b).
11 OB: ONU, PIDCP, art. 25(a); CdE, Normas, arts. 5 y 9 (CP)
12 OB: ONU, PIDCP, art. 2(1)
13 CP: CdE, Normas, art. 5
14 OB: Convención internacional sobre la protección y promoción de los derechos y dignidad de las personas con discapacidad, G.A. Res. 61/106, Anexo I, ONU GAOR (Registros Oficiales de la Asamblea General), 61ava Sesión, Sup. pág.No.49, at 65, ONU Doc. A/61/49 (2006), en vigor desde el 3 de mayo de 2008, art. 29(a)(i). Esta obligación internacional es igualmente aplicable a los sistemas de votación que emplean tecnologías de votación, según lo declaró explícitamente el CdE, Normas, párrafo A.I.3 (CP).
Resultados clave:
• Análisis escrito de las leyes relativas al uso de la votación electrónica, utilizando el Estudio de referencia como guía.
Cuando se utiliza el internet u otros procedimientos de votación a distancia, deberá disponerse lo necesario para ofrecer a los votantes la alternativa de emitir sus votos en un ambiente seguro y controlado.15 Deberán adoptarse medidas que garanticen, en el mayor grado posible, el secreto del voto en ambientes no supervisados.16
Las MOE del Centro Carter deberán considerar no solamente si el marco legal establece tales derechos, sino también si dispone de auditorías u otros procedimientos para garantizar que los derechos estén protegidos.
EL MARCO LEGAL DEBERÁ SER CLARO Y COHERENTE, Y CUALQUIER CAMBIO DEBERÁ HACERSE CON ADECUADA ANTELACIÓN AL DÍA DE LA ELECCIÓN.
Es importante que el marco legal sea claro y coherente y, en caso de existir disposiciones contradictorias en la ley sobre votación electrónica, éstas deben ser tratadas.17 En algunos casos, ello pudiera exigir que se redacte una nueva ley. Cualquier cambio de la ley deberá finalizarse mucho antes de la elección.18 Deberá haber también orientación clara y coherente sobre el proceso para hacer pruebas y certificar la tecnología.
Durante el análisis del marco legal, la MOE del Centro Carter deberán evaluar en qué medida es la ley clara y coherente. Los observadores del Centro Carter deberán considerar cómo dar cabida a los cambios del sistema de votación electrónica en la ley y en otros procedimientos tales como las pruebas y la certificación de los equipos. En conjunto, los observadores del Centro Carter deberán evaluar en qué medida crean las estipulaciones legales sobre certificación, pruebas y auditorías, un mecanismo de responsabilidad significativo.
EL PAPEL DE LOS PARTICIPANTES CLAVE EN EL PROCESO DEBERÁ ESTAR CLARO DENTRO DEL MARCO LEGAL.
El uso de las tecnologías de votación electrónica puede introducir cierto número de nuevas partes interesadas en el proceso electoral o puede aumentar la importancia del papel de las partes tradicionalmente interesadas. Por ejemplo, los proveedores de tecnología pueden desempeñar un papel más importante en las elecciones efectuadas electrónicamente. La sociedad civil y los partidos políticos desempeñan un papel crucial en todos los procesos electorales.19 En el contexto de elecciones que usan tecnologías de votación electrónica, la importancia de este papel aumenta puesto que la transparencia
15 CP: CdE, Normas, art. 4
16 La votación a través de internet ocurre frecuentemente en ambientes no supervisados, por ejemplo, en la privacidad del hogar.
17 OF: Organización para Seguridad y Cooperación en Europa/Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OSCE/ODIHR, por sus siglas en inglés) Lineamientos para revisar un marco legal para las elecciones (OSCE, Varsovia, 2001) (OSCE/ODIHR, Marco legal), pág.5-6
18 OB: Comunidad Económica de Estados de África Occidental (ECOWAS, por sus siglas en inglés), Protocolo A/SP1/12/01 sobre Democracia y Buena Gobernabilidad (DGG por sus siglas en inglés), complementario del Protocolo relativo al Mecanismo de prevención, gestión, solución de conflictos, mantenimiento de la paz y de la seguridad, Dakar 2001 (ECOWAS, Protocolo sobre DGG), art. 2
19 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b) (derecho a participar en asuntos públicos).
del proceso disminuye frecuentemente con la introducción de tecnologías de votación electrónica. Los papeles de todas las partes interesadas deberán delinearse claramente en la ley.
Los observadores deberán evaluar los papeles y responsabilidades de estos actores — tanto de las partes tradicionalmente interesadas, tales como los organismos que manejan las elecciones, como de las partes no tradicionalmente interesadas, como los organismos de certificación, los proveedores y los contratistas — según se establezca en la ley y concentrándose específicamente en la responsabilidad impuesta legalmente. Los observadores del Centro Carter deberán considerar el grado de acceso otorgado por el marco legal a los grupos de observadores nacionales, a los candidatos y a los particos políticos (además de a los integrantes de las delegaciones internacionales de observación) en todos los aspectos del proceso electoral, incluyendo las pruebas y auditoría de las tecnologías.
EL MARCO LEGAL DEBERÁ DETERMINAR LA RELACIÓN LEGAL ENTRE LOS VOTOS ELECTRÓNICOS Y EN PAPEL, Y LAS MEDIDAS A ADOPTAR EN CASOS DE DISCREPANCIA ENTRE LOS DOS.
Un registro de auditoría impreso verificado por el votante (VVPAT por sus siglas en inglés) permitirá al votante emitir el voto electrónicamente y verificar después que la máquina lo haya registrado fielmente, revisando la papeleta que capta la elección del votante. Este recibo o papeleta deberá después colocarse en una urna segura de papeletas que proteja el secreto del voto. El uso del VVPAT y de las auditorías obligatorias de los registros de votos en papel son la manera más efectiva de garantizar que el voto se cuente cuando se emita, y el establecimiento de tales salvaguardas deberá incluirse en el código electoral. Si las auditorías se realizan sobre la base de un muestreo estadístico de las máquinas, el método de muestreo deberá ser claro y aplicarse coherentemente, y deberá hacerse seguimientos a las prácticas cabales de muestreo de estadísticas para así producir resultados significativos que puedan extrapolarse al universo de las máquinas utilizadas.
El marco legal deberá establecer la relación legal entre los registros electrónicos y en papel, así como qué constituye el registro legal del voto (los votos electrónicos versus los votos en papel). Deberá proporcionar una orientación clara y constante sobre las medidas a adoptar en caso de que los procesos de verificación encuentren discrepancias o anormalidades entre los resultados de la elección y otros registros del voto.
La misión del Centro Carter deberá entender de la manera más clara posible la relación entre los votos electrónicos y en papel, y el impacto potencial que esto tendrá sobre las auditorías, recuentos, quejas y apelaciones. Por ejemplo, si la papeleta o el registro legal es únicamente la papeleta electrónica, el recuento de papeletas podrá tener entonces una importancia mucho menor. Adicionalmente, los observadores deben considerar si el marco de referencia brinda un sistema de revisiones y equilibrios que promueva y fortalezca la integridad electoral cuando se utilizan tecnologías de votación electrónica.
EL MARCO LEGAL DEBERÁ INCLUIR UN CALENDARIO ELECTORAL CLARO, QUE INCLUYA LOS ASPECTOS RELACIONADOS CON LA VOTACIÓN ELECTRÓNICA.
La obligación de celebrar elecciones periódicas20 requiere contar, antes de la elección, con un calendario claro para las actividades electorales. El período de tiempo en que la votación puede tener lugar deberá
20 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b)
establecerse claramente.21 El calendario electoral deberá ser coherente y dar tiempo suficiente para cumplir con cada fase del proceso, incluyendo todas las pruebas previas a la elección, la certificación y otros procesos.22
Los observadores deberán evaluar cuidadosamente el grado de impacto que tiene el calendario electoral sobre la implementación de la elección. Adicionalmente, deberá proporcionarse tiempo suficiente para responder de manera efectiva a los resultados de estos procesos.
EL MARCO LEGAL DEBERÁ PROPORCIONAR UN MECANISMO PARA IMPLANTAR RECURSOS EFECTIVOS EN CASO DE VIOLACIONES DE DERECHOS.
Unas elecciones auténticas necesitan organismos efectivos de solución de controversias electorales que funcionen oportuna y transparentemente, fomentando así la confianza del público.23 Deberá contarse con procesos abiertos y justos de solución de controversias que brinden recursos efectivos para las violaciones de derechos resultantes del uso de la tecnología. La ley deberá proteger el derecho de acceso a la información, estipulando que los procedimientos de conteo deben poderse verificar y que los votos deben guardarse para revisarlos en caso de quejas.24 Deberá existir la posibilidad de hacer un recuento y el sistema de votación electrónica no deberá impedir la repetición parcial o completa de una elección.25
Deberán hacerse arreglos para escuchar las peticiones relacionadas con el anuncio de los resultados26 y es una buena práctica que la ley disponga el derecho a cuestionar los resultados de la elección.27 Las reglas justas deberán:
• proporcionar bases claras que permitan quejas y apelaciones;28
• definir y regular el derecho a exigir un recuento;29
• proporcionar la oportunidad de cuestionar e invalidar la totalidad o parte de los resultados de la elección.30
La evaluación del marco legal deberá examinar detenidamente lo dispuesto en cuanto a controversias electorales. Podrá considerarse a qué organismos se otorga competencia para escuchar controversias, las fechas tope para consignar y solucionar las controversias, y quién está capacitado ante los tribunales. En particular, la MOE del Centro Carter deberá evaluar si el proceso de solución de controversias puede, tal como lo estipula la ley, ocuparse de asuntos relacionados con el uso de nuevas tecnologías.
21 CP: CdE, Normas, art. 37
22 CP: CdE, Normas, art. 36
23 OB: ONU, PIDCP, art. 2(3); Comité de Derechos Humanos, Comentario General no. 32, art. 14: Derecho a la igualdad ante las cortes y tribunales y a un juicio justo, ONU Doc. CCPR/C/GC/32 (2007), párrafo 18 (IN)
24 CP: CdE, Normas, arts. 26 y 98
25 CP: CdE, Normas, arts. 26 y 27
26 OB: ECOWAS, Protocolo sobre DGG, art. 7
27 CP: Comunidad de Desarrollo de África Austral (SADC) Principios y lineamientos que rigen las elecciones democráticas, adoptados en la Cumbre de SADC, Mauricio, en agosto de 2004 (SADC, Principios y Lineamientos), párrafo 2.1.10
28 OF: OSCE/ODIHR, Marco legal, pág. 36
29 OF: CdE, Manual para Observadores de Elecciones (CdE, Estrasburgo, 1992) (CdE, Manual), párrafo 4.8
30 CP: SADC, Principios y Lineamientos, párrafo 2.1.10
Operaciones para votar: Descripción general de la tecnología
Los detalles del sistema de votación electrónica y su método de introducción pueden tener un gran efecto durante el proceso electoral sobre el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales. Al finalizar la sección de Descripción general de la tecnología en el Estudio de referencia, los observadores tendrán un entendimiento básico de los aspectos funcionales del sistema.
LA VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBERÁ INTRODUCIRSE GRADUALMENTE, DESPUÉS DE UN PROCESO DE DEBATE PÚBLICO.
Las tecnologías de votación electrónica deberán introducirse gradualmente, con consideración plena por parte del público de los riesgos, repercusiones legales y aspectos técnicos. Este debate puede fomentar mayor confianza en el sistema elegido y ayuda a respaldar los procesos transparentes de toma de decisiones.31
Las tecnologías de votación electrónica deberán apoyar y no socavar los derechos y obligaciones fundamentales relativos a elecciones democráticas, en particular el derecho al voto y a ser elegido, el derecho a participar en los asuntos públicos y el derecho al voto secreto. Los sistemas de votación deben ser utilizables y deben adoptarse medidas para garantizar que todos los votantes puedan utilizar el software y los servicios pertinentes.32 De ser necesario, deberán proporcionarse medios alternativos para votar.33
Es crucial que las misiones de observación de elecciones entiendan cómo y porqué se introdujo la tecnología, y cómo funciona el sistema. A través de entrevistas y otros medios, los observadores del Centro Carter deberán evaluar el proceso mediante el cual se introdujo la tecnología, incluyendo en qué medida es dicho proceso inclusivo, transparente y está abierto al escrutinio público.
LOS SISTEMAS DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBERÁN FUNCIONAR CORRECTAMENTE Y RESISTIR EL MAL FUNCIONAMIENTO.
Para proteger el derecho al voto es esencial que las tecnologías de votación electrónica satisfagan cierto número de criterios de carácter general. Específicamente, los sistemas de votación electrónica deberán incluir medidas para evitar y resistir el mal funcionamiento, las averías y los ataques cibernéticos de saturación del servicio.34 Adicionalmente, el sistema deberá garantizar que sus componentes funcionen de acuerdo con las especificaciones y que los diversos componentes del sistema interactúen.35
EVALUACIÓN DE LA TECNOLOGÍA EN USO
Los detalles del sistema de votación electrónica y su método de introducción pueden tener un gran impacto sobre el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales durante el proceso electoral.
31 OF: S. Caarls, CdE, Manual de votación electrónica: Pasos clave para implantar elecciones por medios electrónicos, (Caarls, Manual de votación electrónica), pág. 14
32 CP: CdE, Normas, art. 1
33 CP: CdE, Normas, arts. 61 y 63
34 CP: CdE, Normas, art. 30
35 CP: CdE, Normas, arts. 79 y 66
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de una evaluación de la tecnología de votación electrónica.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
Materiales necesarios:
• Especificaciones de las tecnologías.
• Reglas y reglamentos de la comisión electoral.
Actividades principales:
• Examinar las especificaciones de la tecnología y analizarlas con respecto a los lineamientos legales y los objetivos indicados para la tecnología, al igual que con respecto a las obligaciones internacionales y las buenas prácticas.
• Finalizar la sesión de Visión global de la tecnología del Informe básico.
Resultados clave:
• Análisis del sistema de votación electrónica en uso, según las pautas del Estudio de referencia.
Las MOE del Centro Carter deberán evaluar, en la mayor medida posible, si el sistema puede funcionar el día de la elección tal como se ha planificado, dadas las especificaciones y lineamientos proporcionados. Los observadores de corto plazo (STO por sus siglas en inglés) pueden recopilar datos para ayudar con esta evaluación.
EL SISTEMA DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBERÁ INCLUIR CONTROLES DE ACCESO.
El sistema de votación electrónica deberá regular el acceso a dicho sistema, exigiendo autenticación de los usuarios antes de poder tomar acciones y proteger los datos de autenticación para reducir la posibilidad de interferencia.36 Es importante que el sistema de votación electrónica impida la influencia manipuladora sobre el votante durante la votación.37
Adicionalmente a entender las revisiones y equilibrios implantados para garantizar que el acceso a la tecnología esté controlado, los observadores del Centro Carter deberán tomar nota, durante las pruebas previas a la elección y en el día de la elección, de si la tecnología parece controlar el acceso no autorizado. LAS PAPELETAS DEBERÁN SER DISEÑADAS PARA QUE OPTIMICEN LAS OPCIONES DE VOTACIÓN PARA LOS VOTANTES.
El diseño de las papeletas electrónicas se fundamenta generalmente en la creación de bases de datos complejas. La naturaleza de este proceso introduce una alta posibilidad de error humano. Las papeletas deben tener consistencia en cuanto a su organización y diseño para cualquier papeleta en papel que se utilice. En general, las papeletas deberán:
36 CP: CdE, Normas, arts. 80 y 81
37 CP: CdE, Normas, art. 12
• poderse entender,38
• tener en cuenta los niveles de alfabetización,39
• estar disponibles en los idiomas principales de sociedades multilingües,40
• ser idénticas en todos los idiomas.41
El sistema de votación electrónica deberá también garantizar que los votantes sean elegibles para emitir el voto secreto y que, después de votar, su elección se registre fielmente y se guarde en la urna de papeletas electrónicas.42 Para proteger el sufragio equitativo, el sistema debe contar con salvaguardas para garantizar que se emita solamente el número apropiado de votos por votante y que los votantes puedan emitir solamente una papeleta a través de un canal de votación.43
Los sistemas de voto deben ofrecer una papeleta auténtica a los votantes para garantizar que sus votos estén representados fielmente,44 y los votantes deben poder cambiar su elección antes de emitir su papeleta cuando, por ejemplo, hayan apoyado equivocadamente el botón incorrecto.45 Adicionalmente, los votantes deberán poder emitir una papeleta en blanco46 y el sistema de votación deberá indicar claramente al votante que su papeleta se ha emitido e impedir que cambie su voto una vez haya votado.47
Educación del votante: Conocimiento, confianza y accesibilidad del público a las tecnologías de votación
Las campañas de educación del votante y otros esfuerzos para aumentar el conocimiento del ciudadano y la información sobre nuevas tecnologías, son cruciales para el ejercicio de los derechos fundamentales y para el éxito del proceso electoral. La evaluación de las campañas de educación del votante y el grado de conocimiento del ciudadano de la tecnología pueden ayudar a las MOE a lograr un entendimiento más sólido de los tipos de aspectos no técnicos que pueden socavar rápidamente un sistema de votación electrónica. Finalizar las secciones sobre Educación del votante del Estudio de referencia proporcionará a los observadores un mejor entendimiento de varios aspectos, incluyendo: (1) el proceso de capacitar y educar a los votantes, los agentes de los partidos políticos, los observadores nacionales y
38 CP: CdE Normas, párrafo A.I.1
39 OF: OSCE/ODIHR, Manual de Observación de Elecciones, 5ª Edición (OSCE, Varsovia, 2005) (OSCE/ODIHR, Manual, 5ª Ed.), pág. 43
40 OF: OSCE/ODIHR, Manual, 5ª Ed., pág. 43
41 OF: Naciones Unidas, Derechos Humanos y Elecciones: Manual sobre los aspectos legales, técnicos y de derechos humanos de las elecciones (Centro de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Nueva York, 1994) (ONU, Derechos Humanos y Elecciones), párrafo 110
42 CP: CdE, Normas, art. 5
43 CP: CdE, Normas, art. 6
44 CP: CdE, Normas, art. 90. Tal como se esboza en el párrafo 155 del memorándum explicativo sobre la recomendación, existe la posibilidad de que se introduzcan papeletas fraudulentas por medio de caballos de Troya, alterando el sistema de dominio, etc., o mediante el uso de papeletas fraudulentas con papel que pierde el color con el paso del tiempo o se vuelven imposibles de ser procesadas y contadas por un lector de papeletas electrónicas.
45 CP: CdE, Normas, art. 11
46 CP: CdE, Normas, art. 13
47 CP: CdE, Normas, arts. 14 y 15
la sociedad y organizaciones civiles; (2) el grado de familiarización y comodidad del público al usar el sistema; y (3) el tono y contenido del discurso público y el debate sobre los puntos fuertes y débiles del proceso.
EL ESTADO DEBERÁ OFRECER CAMPAÑAS DE EDUCACIÓN DEL VOTANTE QUE SEAN ACCESIBLES A TODOS LOS VOTANTES.
Las campañas de educación del votante son necesarias para garantizar que una comunidad bien informada pueda ejercer eficazmente su derecho al voto.48 La educación del votante deberá ser accesible a todos los votantes, incluyendo quienes tengan necesidades especiales.49 En el contexto de elecciones que utilizan tecnologías de votación electrónica, es importante que los estados adopten medidas para garantizar que los votantes entiendan y confíen en el sistema de votación electrónica que se está usando,50 y sepan que sus papeletas están seguras y que sus votos permanecerán secretos.
EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN DE LOS VOTANTES Y DE LA ACCESIBILIDAD
Las campañas de educación del votante y otros esfuerzos para aumentar el conocimiento del ciudadano y la información sobre las nuevas tecnologías, son cruciales para el ejercicio de los derechos fundamentales y para el éxito del proceso electoral. La evaluación de las campañas de educación del votante y el grado de conocimiento ciudadano sobre la tecnología pueden ayudar a las MOE a lograr un entendimiento más sólido de los tipos de aspectos no técnicos que pueden socavar rápidamente un sistema de votación electrónica.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación sobre la educación del votante y la accesibilidad de las tecnologías de votación electrónica.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• Observadores de largo plazo (LTO por sus siglas en inglés) desplegados en sus áreas pertinentes de responsabilidad (bajo la dirección del personal pertinente de campo y especialistas en votación electrónica).
Materiales necesarios:
• Materiales para la educación del votante sobre la adopción y uso de tecnologías de votación (según estén disponibles).
• Planes de los Organismos electorales (OE) para el suministro de información durante todo el proceso electoral.
• La información disponible públicamente sobre el sistema que se está usando (por ejemplo: sitios en la Web, los medios de comunicación).
Actividades principales:
48 IN: ONU, Comisión de Derechos Humanos(CDH de la ONU), Comentario General 25 sobre la participación en asuntos públicos y el derecho al voto, ONU Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 (1996) (CDH de la ONU, Comentario General 25), párrafo 11
49 OF : C.W. Dundas, Dimensiones de elecciones libres y justas: Marcos de referencia, integridad, transparencia, atributos, monitoreo (Secretariado de la Mancomunidad, Londres, 1994) (Dundas, Dimensiones) pág. 20
50 CP: CdE, Normas, art. 20
• Asistir a eventos de educación del votante, pruebas previas a la elección y otros eventos públicos orientados a familiarizar al público con las tecnologías de votación.
• Revisar los materiales de educación electoral para ver si están completos y son efectivos para familiarizar al público con las tecnologías de votación.
• Realizar entrevistas con todos los participantes para lograr entender los esfuerzos de educación del votante, la accesibilidad del público a la información sobre las tecnologías de votación que se están usando y para que se sienta cómodo, en general, con la adopción y uso de tales tecnologías.
Resultados clave:
• Evaluación escrita de la efectividad y naturaleza integral de los esfuerzos de educación del votante, enfocados a la adopción de tecnologías de votación, en todas las regiones pertinentes del país (ayudadas por los LTO – observadores de largo plazo) y análisis del conocimiento y familiarización del ciudadano con las tecnologías de votación que se están usando, incluyendo recomendaciones para mejorar e identificar los puntos débiles clave (según sea apropiado), todo según la orientación del Estudio de referencia.
Las MOE del Centro Carter evalúan con frecuencia si el estado proporciona la educación del votante. En el contexto de elecciones en las que se usan tecnologías de votación electrónica, la MOE deberá considerar si la información específica del sistema en uso está ampliamente disponible a los votantes, el grado en que las campañas de educación responden a las necesidades del electorado y si se suministra a los votantes la información necesaria para interactuar de manera eficaz con la tecnología.
LOS VOTANTES DEBERÁN TENER LA OPORTUNIDAD DE INTERACTUAR CON LA TECNOLOGÍA ANTES DE LAS ELECCIONES.
El aumento del conocimiento ciudadano y su confianza en el uso de las tecnologías de votación puede reforzarse aumentando su familiarización y acceso a la tecnología en el período previo a la elección. Deberá darse a los votantes la oportunidad de interactuar con la tecnología antes de participar en la elección.51
Los observadores del Centro Carter deberán evaluar en qué medida proporciona el estado esa oportunidad a los votantes y ver lo que tal oportunidad conlleva. Deberán tomar nota, en particular, de si tales oportunidades se ofrecen únicamente a pequeños subconjuntos de la población.
DEBERÁ INFORMARSE A LOS VOTANTES SOBRE EL PROCESO DE VOTACIÓN ANTES DEL DÍA DE LA ELECCIÓN.
Fomentar el derecho de acceso a la información (aumentando así la transparencia) es un medio esencial para que el pueblo confíe en el sistema de votación electrónica. En particular, deberá informarse a los votantes antes de la elección acerca de cómo estará organizada, el software y los equipos que se usarán, y cómo y cuándo podrán participar y votar.52 Adicionalmente, la información sobre el funcionamiento del sistema y el software utilizado en la elección o referéndum deberán estar a disposición del público.53
51 CP: CdE, Normas, arts. 22 y 50
52 CP: CdE, Normas, art. 38
53 CP: CdE, Normas, arts. 21 y 69
Los observadores del Centro Carter deberán evaluar en qué medida está a disposición del público la información sobre todos los elementos del sistema de votación electrónica y su uso. Esto incluye información sobre los componentes del sistema, cómo interactuarán con los equipos y cómo funciona el sistema.
LOS OBSERVADORES, LOS CANDIDATOS Y SUS AGENTES DEBERÁN PODER PROPORCIONAR UNA EVALUACIÓN INDEPENDIENTE DE LA TECNOLOGÍA.
La confianza del público en los procesos electorales se reafirma también mediante la capacidad de los observadores, tanto nacionales como internacionales, y de los partidos políticos para proporcionar evaluaciones independientes sobre el uso de la tecnología.54 Los sistemas de votación electrónica deberán por lo tanto generar datos confiables y suficientemente detallados de la observación, para que pueda así llevarse a cabo la observación de las elecciones.55 Los OE deberán adoptar medidas activas para adiestrar a los votantes, los agentes de los partidos políticos, los observadores nacionales y otros en las tecnologías, incluyendo cómo usarlas y cómo evaluar las indicaciones de una posible falla tecnológica.
Los observadores del Centro deberán evaluar el grado de acceso otorgado a los observadores nacionales y agentes de los partidos políticos al proceso y al sistema en uso, así como cualquier medida adoptada para capacitar a estos grupos. Esto puede incluir en qué grado se da acceso significativo a las auditorías del software, su capacidad para observar el día de las elecciones en las estaciones del sufragio y los centros de tabulación, y el acceso a los datos pertinentes generados por la tecnología.
INFORMACIÓN SOBRE EL SISTEMA DEBERÁ ESTAR A DISPOSICIÓN DE LOS VOTANTES DURANTE TODO EL PROCESO ELECTORAL.56
El suministro de información sobre el proceso electoral es un medio importante de garantizar que el electorado esté informado. Sus pasos pueden incluir establecer mesas o líneas directas de información adonde los votantes puedan llamar o hacer preguntas sobre el proceso.
Los observadores del Centro Carter deberán considerar, durante todo el proceso, si el estado ha tomado o no medidas para brindar asistencia directa a los votantes que pudieren tener preguntas sobre el sistema de votación electrónica. Adicionalmente, los observadores del Centro deberán evaluar en qué medida existe un debate público sobre el uso de tecnologías de votación electrónica, el grado de participación de los interesados en la automatización del proceso electoral y, cuando sea posible, las medidas adoptadas para garantizar que haya un alto nivel de comodidad entre los ciudadanos con las tecnologías que están usándose.
54 CP: CdE, Normas, art. 23
55 CP: CdE, Normas, art. 83
56 CP: CdE, Normas, art. 46
Administración de las elecciones: Administración de la votación electrónica y adquisición de la tecnología
La administración electoral es clave para el éxito de cualquier elección, desempeñando los administradores electorales un papel crucial en la interpretación de la ley electoral, la implantación de procedimientos electorales, la educación del electorado, y garantizando la protección del derecho al sufragio de todos los ciudadanos. En el contexto de elecciones en que se utilizan tecnologías de votación electrónica, adquieren gran importancia otros aspectos del trabajo de los OE, tales como la adquisición. La finalización de las secciones sobre Administración electoral del Estudio de referencia deberá complementar el entendimiento de la misión del Centro Carter de la estructura de la administración electoral, al ofrecer una visión de conjunto de las instituciones y su responsabilidad en cuanto a implementar las tecnologías de votación electrónica.
LOS ORGANISMOS DE ADMINISTRACIÓN ELECTORAL DEBERÁN GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
Por ser uno de los brazos del estado, corresponde a los OE adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de los derechos humanos fundamentales.57 Esta obligación no es menos crucial cuando se considera adoptar tecnologías de votación. Los administradores electorales que opten por adoptar tecnologías de votación deben cerciorarse de que tales tecnologías protejan — no obstaculicen — las obligaciones fundamentales de unas elecciones auténticas.58 Consideraciones tales como la educación del votante59 y el derecho de todos los ciudadanos a votar60 y a que sus votos se cuenten fielmente61 son fundamentales, en particular, para elegir cualquier tecnología de votación. Tomar en consideración el calendario electoral es también de importancia crucial cuando se emplean tecnologías nuevas, debiendo hacerse esfuerzos especiales para garantizar que se adjudique tiempo suficiente para la implementación, pruebas y planificación de contingencia.62 El acceso a la información se fomenta a través de procesos electorales transparentes, incluyendo las reuniones del OE.63
57 OB: ONU, PIDCP, art. 2(2); Unión Africana, Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (CAFDH) (adoptada el 27 de junio de 1981, en vigor desde el 21 de octubre de 1986) (1982) 21 ILM 58 (Carta de Banjul) (CAFDH), art. 1 (OB); y Convención Americana de los Derechos Humanos (CADH) (adoptada el 22 de noviembre de 1969, en vigor desde el 28 de julio de 1978) OEA TS 36 (Pacto de San José, Costa Rica) (CADH), art. 2 (OB)
58 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b)
59 IN: UNHRC, Comentario General 25, párrafo 11
60 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b)
61 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b). La necesidad de un recuento fiel de votos está implícita en la obligación internacional de que las elecciones reflejen la voluntad del pueblo. Las inexactitudes y omisiones en el proceso de conteo menoscaban claramente los requisitos de que las elecciones sean auténticas y ofrezcan realmente una opción al votante. La aplicabilidad de esta obligación al proceso de la votación electrónica ha sido reconocida explícitamente por el CdE, Normas, art.98.(CP)
62 Las mejores prácticas internacionalmente reconocidas exigen que los estados garanticen un calendario electoral que proporcione tiempo suficiente para implantar con éxito todos los aspectos del proceso de votación. Ver, por ejemplo: ONU, Derechos Humanos y Elecciones: Manual sobre los aspectos legales, técnicos y de derechos humanos de las elecciones (Centro de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Nueva York, 1994) párrafo 75 (OF); OSCE/ODIHR, Compromisos existentes para elecciones democráticas en los Estados participantes de OSCE, (OSCE, Varsovia, 2003) (OSCE/ODIHR, Compromisos existentes), pág. 54.(OF)
63 OB: Comunidad de Estados Independientes (CEI), Convención sobre las normas de elecciones democráticas, derechos y libertades electorales en la Comunidad de Estados Independientes (adoptada el 7 de octubre de 2002, en vigor desde 2003) (CEI, Normas de las elecciones democráticas), arts. 7 y 13
EVALUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL
La administración electoral es fundamental para el éxito de cualquier elección, desempeñando los administradores electorales un papel crucial en la interpretación de las leyes electorales, la implementación de los procedimientos electorales, la educación del electorado y garantizando la protección del derecho al sufragio de todos los ciudadanos.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de una evaluación de la administración electoral por medios electrónicos.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• Director de la oficina de campo.
• Los LTO y STO.
Materiales necesarios:
• Calendario electoral.
• Reglamentos, directivas, comunicados de prensa y otra información relativa al proceso de los organismos de administración electoral, y calendario para implementar las tecnologías de votación.
Actividades principales:
 Reunirse regularmente con el organismo de administración electoral, en especial con el personal a cargo de implementar las tecnologías de votación, para evaluar el proceso de implementación y los obstáculos potenciales para su éxito.
 Revisar el calendario electoral y la capacidad del organismo de administración electoral para cumplir las fechas topes de implementación.
 Observar directamente la implementación del proceso electoral.
Resultados clave:
 Evaluación escrita de la capacidad de los administradores electorales para implementar las tecnologías de votación de manera oportuna y efectiva, asegurando al mismo tiempo el cumplimiento de los derechos humanos fundamentales pertinentes a las elecciones, guiados por el Estudio de referencia.
LAS RESPONSABILIDADES DE LOS ADMINISTRADORES ELECTORALES Y OTROS DEBERÁN ESTABLECERSE EN LA LEY.
Las responsabilidades de los administradores electorales deberán estar claramente definidas en la legislación. Usualmente incluyen adquirir y distribuir materiales, bienes y suministros para la votación; contratar y adiestrar al personal de apoyo; coordinar y adiestrar otras entidades electorales temporales y los observadores de votación de los partidos políticos, de acuerdo a la legislación electoral; y designar e instalar los centros de votación y las mesas de votación. En elecciones donde se emplean tecnologías de votación electrónica, los OE tienen la responsabilidad adicional de implementar un nuevo sistema de votación y manejar la relación con los proveedores de tecnología.
Así mismo, los administradores electorales deberán equilibrar los aspectos presupuestarios, la capacidad institucional e identificar las necesidades del electorado para determinar las tecnologías apropiadas de votación. Para realizar con efectividad su tarea en el contexto de la votación electrónica, los administradores electorales deben contar con la experiencia necesaria para entender los aspectos de la votación electrónica.
Es por lo tanto crucial que las MOE evalúen los programas de capacitación para funcionarios de las elecciones, así como el papel que desempeñan los funcionarios en la adopción e implementación de tecnologías de votación. Esto puede exigirles, no solamente que revisen el programa de capacitación y otros materiales producidos por el OE, sino también que observen directamente las sesiones de capacitación de los miembros de las mesas de votación.
LOS ORGANISMOS DE ADMINISTRACIÓN ELECTORAL DEBEN CERCIORARSE DE LA CONFIABILIDAD Y SEGURIDAD DEL SISTEMA DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA.
En su carácter de órgano del Estado, el OE es responsable de asegurarse que se cumplan los derechos a votar y a ser elegido, así como otros derechos. En el contexto de las tecnologías de votación electrónica, esto requiere que se cercioren de la confiabilidad y seguridad del sistema y que adopten todas las medidas necesarias para evitar la posibilidad de fraude o intervención no autorizada del sistema durante todo el proceso de votación.64 Adicionalmente, las autoridades electorales tienen la responsabilidad global de cumplir con estos requisitos de seguridad, los cuales deberán ser evaluados por organismos independientes.
EVALUACIÓN DE LA ADQUISICIÓN DE TECNOLOGÍA
En el contexto de elecciones en que se usan tecnologías de votación electrónica, otros aspectos del trabajo del OE, tales como adquisición, adquieren gran importancia.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación del proceso de adquisición de tecnologías de votación electrónica.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• Analista legal.
Materiales necesarios:
• Licitaciones y contratos de adquisición (según disponibles).
• Anuncios y comunicados de prensa de la comisión electoral según sea necesario para la licitación y adquisición
• Información relativa a la historia, prácticas institucionales y experiencia de los proveedores de tecnología.
Actividades principales:
64 CP: CdE, Normas, arts. 28, 29 y 85
• Familiarización con el proceso de licitación y adquisición, selección de las tecnologías de votación y papel de los proveedores de tecnología.
• Reuniones con los integrantes pertinentes de la comisión electoral y personal de los proveedores de tecnología para evaluar el proceso de licitación y adquisición.
• Evaluación del conocimiento del ciudadano y su capacidad para tener acceso a la información sobre el proceso de adquisición.
Resultados clave:
• Un análisis global de la transparencia, competitividad y credibilidad del proceso de licitación y adquisición, incluyendo una evaluación de cómo responden las tecnologías escogidas a las necesidades indicadas por la comisión electoral y el país en la decisión de adoptar la tecnología electoral.
Los observadores del Centro Carter deberán evaluar en qué grado han adoptado los OE las medidas necesarias para garantizar que el sistema sea seguro. Esto incluirá la evaluación de numerosos aspectos del proceso y los datos al respecto se recopilarán al finalizar otras secciones del Estudio de referencia (por ejemplo: seguridad, planificación de contingencia, educación del votante).
LOS CRITERIOS PARA LA ADQUISICIÓN DEBERÁN ESTABLECERSE MUCHO ANTES DEL DÍA DE LA ELECCIÓN Y DEBERÁN BASARSE EN LAS NECESIDADES DEL ELECTORADO.
El proceso de adquirir tecnologías de votación es crucial para la implementación con éxito de un sistema electrónico, impactar la confianza del público y lograr responsabilidad y transparencia. En el contexto de los procesos electorales que utilizan votación electrónica, la adquisición puede incluir hardware y software para la administración electoral, registro del votante, voto, conteo y tabulación.
Las tecnologías de votación electrónica deberán responder las necesidades del electorado.65 Un proceso de licitación y adquisición abierto y competitivo es crucial para garantizar que las tecnologías de votación se elijan por su utilidad y capacidad para satisfacer las necesidades del electorado, no los intereses privados. Los criterios para la selección de la tecnología deberán aclararse mucho antes de la elección.
Aunque los observadores llegan con frecuencia después de finalizar la adquisición, podrán aún considerar en qué medida el proceso fue abierto y transparente y se adhirió a las buenas prácticas para licitaciones.66 Los observadores deberán considerar también, por ejemplo, los motivos para introducir y usar la votación electrónica, las ventajas potenciales sobre el sistema anterior, el método para escoger el sistema y cualquier cuestionamiento legal previo al uso del sistema, además de cómo se seleccionaron los proveedores de tecnología y qué papeles y responsabilidades pueden asumir tales proveedores en la administración electoral.
65 OSCE/ODIHR, Documento de trabajo para Preparar los lineamientos para la observación de votaciones electrónicas, octubre de 2008, pág. 7
66 No existe una obligación directa de transparencia que se haya reconocido en el derecho internacional sobre elecciones. Sin embargo, las obligaciones relativas al acceso a la información, prevención de la corrupción y derecho de todas las personas a participar en los asuntos públicos pueden extenderse para echar cimientos sobre los cuales basar las obligaciones de transparencia y credibilidad en la administración electoral. Estas obligaciones se basan en los tratados internacionales pertinentes, incluyendo el PIDCP y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC, por su sigla en inglés), así como en los tratados regionales y los compromisos políticos de las regiones africana, americana y europea.
El acceso a la información es un derecho fundamental.67 En el contexto de la votación electrónica, el acceso a información sobre el proceso de adquisición es crucial para garantizar que los ciudadanos puedan hacer rendir cuentas a los OE. Los observadores deberán considerar si los documentos y contratos clave sobre el proceso de adquisición están a disposición del público.
Operaciones para votar: Medidas de seguridad y planificación de contingencia
Las medidas de seguridad física implementadas para impedir la interferencia con los equipos de votación son tan importantes como la seguridad técnica y la seguridad de los datos. Adicionalmente, es esencial contar con planes en caso de falla técnica. El Estudio de referencia del Centro Carter permite a los observadores recopilar información sobre los procesos y procedimientos existentes para regular el acceso físico a los equipos de votación electrónica y los computadores centrales de tabulación, así como en qué medida están los planes y procedimientos de contingencia claros para los funcionarios electorales, que hayan sido implementados durante todo el proceso electoral y que sean adecuados para proteger los derechos de los votantes.68
EVALUACIÓN DE LA SEGURIDAD Y PLANIFICACIÓN DE CONTINGENCIA
Las medidas de seguridad física implementadas para impedir la interferencia con los equipos de votación son tan importantes como la seguridad técnica y la seguridad de los datos. Adicionalmente, es esencial contar con planes en caso de falla técnica.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación de la seguridad y la planificación de contingencia para el sistema de votación electrónica.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• LTO.
Materiales necesarios:
• Reglamentos del OE y otra información necesaria sobre la seguridad del sistema y la planificación de contingencia.
• Materiales para la capacitación de los trabajadores de la votación.
Actividades principales:
• Observación directa de la capacitación de los trabajadores de la votación.
• Revisión de los documentos, materiales y procedimientos pertinentes para determinar si la seguridad y los planes de contingencia son adecuados.
• Entrevistas con los representantes del OE.
Resultados clave:
67 OB: ONU, PIDCP, art. 19(2); UNCAC, art. 9 (que requieren transparencia en los procesos de adquisición).
68 CP: CdE, Normas, art. 28
• Finalización de las secciones pertinentes del Estudio de referencia, incluyendo el análisis de seguridad los planes de contingencia para las elecciones.
LAS AUTORIDADES ELECTORALES DEBERÁN GARANTIZAR QUE LA TECNOLOGÍA FUNCIONE CORRECTAMENTE.
El objetivo primordial de cualquier sistema de seguridad deberá ser garantizar que todos los ciudadanos con derecho a votar así lo hagan mediante voto secreto y que después de cerrar la elección, sus votos se cuenten con exactitud. Por ejemplo, los votos y la información sobre los votantes estarán guardados de manera segura, siempre que no se asocien unos con otros.69 La responsabilidad por la seguridad y confiabilidad de las tecnología recae, en definitiva, en las autoridades electorales del estado,70 quienes deberán estar satisfechas de que el sistema de votación electrónica sea “auténtico y funcione correctamente” y deberán adoptar medidas para impedir acceso o intervención no autorizados que afecten la tecnología.71 Los equipos deberán revisarse y aprobarse antes de cada elección para garantizar que cumplan con las especificaciones técnicas.72
Los observadores deberán considerar en qué grado ha adoptado el estado las medidas necesarias para garantizar la seguridad del sistema. Debido a la naturaleza poco clara de numerosos sistemas de votación electrónica, las MOE del Centro Carter pudieran tener que basarse mucho más en las revisiones de procedimiento que se hayan implantado para garantizar el funcionamiento correcto de la tecnología.
LAS MOE DEBERÁN ADOPTAR MEDIDAS PARA IMPEDIR INTERFERENCIA NO AUTORIZADA CON LA TECNOLOGÍA.
Al igual que en las elecciones basadas en papel, la seguridad física de los materiales de la elección es una medida esencial para proteger la integridad del proceso. Los OE deberán contar con procesos y procedimientos claros para regular el acceso físico a los equipos, documentando dicho acceso e impidiendo que se manipulen las máquinas.73 Incluidos en estos procedimientos deberá haber mecanismos que permitan que cualquier manipulación sea evidente (tales como sellos en los puertos de datos) y reglamentos claros que establezcan los procedimientos a seguir si se descubre cualquier manipulación no autorizada. Los materiales para votar y cualquier dato conservado después de la elección deberá permanecer en un lugar seguro durante todo el proceso, incluyendo durante su transporte.74 Las tecnologías de votación electrónica requieren también adoptar precauciones de seguridad técnica.
Deberán colocarse, por ejemplo, barreras de control de acceso (firewalls), la información sobre los votos deberá codificarse y descodificarse, y deberán contrarrestarse los ataques cibernéticos.
Es pues importante contar con un sistema sólido de seguridad a todos los niveles. En la medida de lo posible, los observadores del Centro Carter deberán adquirir conocimiento de todos los procedimientos técnicos de seguridad que se han implantado. Es importante que las MOE entiendan la cadena de
69 CP: CdE, Normas, art. 35
70 CP: CdE, Normas, art. 28
71 CP: CdE, Normas, arts.31 y 29
72 CP: CdE, Normas, art. 72
73 CP: CdE, Normas, art. 32
74 CP: CdE, Normas, art. 75
custodia y los procedimientos físicos de seguridad, para poder así evaluar si puede impedirse realmente la interferencia no autorizada de las tecnologías.75
DEBERÁ HABER UN PLAN DE CONTINGENCIA EN CASO DE FALLA TECNOLÓGICA Y LOS MIEMBROS DE LAS MESAS DE VOTACIÓN DEBERÁN ESTAR CAPACITADOS PARA IMPLEMENTAR DICHO PLAN.
La preparación y divulgación de un plan de contingencia cuidadosamente diseñado, son cruciales para el éxito de las elecciones electrónicas, incluso si nunca se usa. Para garantizar la protección adecuada del derecho a sufragio del electorado, los OE deberán contar con reglas claras y coherentes en caso de falla de las máquinas. Los planes deben diseñarse de manera que garanticen que los procesos de votación puedan continuarse inmediatamente, bien sea electrónica o manualmente, para que ni infrinjan la igualdad o universalidad del sufragio, ni impidan el secreto del voto, y que ningún dato se pierda debido a falla técnica.76 Además, en los planes de contingencia deberá establecerse claramente el proceso de asignar tecnologías de reemplazo y estipulaciones para las pruebas y certificación adecuadas, de manera que se ajusten a las mismas normas y requisitos del sistema original.77
Cualquier proceso para manejar el plan de contingencia deberá incluir un análisis de riesgo para pronosticar los sucesos que pudieran causar una interrupción de la votación electrónica, así como su probable impacto sobre la seguridad de la información. El plan de contingencia debe comunicarse claramente a todos los trabajadores y técnicos de la votación, así como a los observadores y los agentes de las partes, y los miembros de las mesas de votación deberán recibir capacitación en el plan y estar preparados para responder rápidamente, de acuerdo a los procedimientos establecidos.78 Cuando ocurran incidentes que puedan amenazar la integridad del sistema, los trabajadores de la votación deberán informar inmediatamente al OE, quien se encargará de mitigar los efectos del incidente.79
La MOE del Centro Carter deberá evaluar si el plan de contingencia es adecuado para responder a la gama de fallas tecnológicas potenciales, si permitirá a los votantes continuar votando y ejerciendo su derecho al sufragio y si los trabajadores de la votación recibirán capacitación en el plan. Además de revisar el marco legal y los procedimientos para votar, los STO observarán directamente los casos en que se aplique el plan de contingencia.
Operaciones para votar: Certificación y pruebas previas a la elección
La certificación y pruebas de las tecnologías de votación electrónica en el período previo a la elección proveen un medio importante para identificar y ocuparse de los problemas antes del día de la elección, protegiendo así los derechos de los votantes y candidatos a participar en una elección auténtica. La finalización de las secciones pertinentes del Estudio de referencia dará a la MOE una visión global de los procedimientos de certificación y pruebas previas a la elección que se han implementado.
75 CP: CdE, Normas, art. 33
76 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b); CdE, Normas, arts. 75 y 77
77 CP: CdE, Normas, art. 70
78 CP: CdE, Normas, art. 71
79 CP: CdE, Normas, art. 76
EVALUACIÓN DE LA CERTIFICACIÓN Y LAS PRUEBAS
La certificación y pruebas de tecnologías de votación electrónica en el período previo a la elección proveen un medio importante para identificar y ocuparse de los problemas antes del día de la elección, protegiendo así los derechos de los votantes y candidatos a participar en una elección auténtica.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación de la certificación y pruebas de la tecnología.
Personal MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• LTO.
Materiales necesarios:
• Lineamientos de la certificación.
• Resultados del proceso de certificación.
• Información sobre las agencias de certificación y sus métodos.
• Planes y procedimientos para las pruebas.
• Manuales de los miembros de las mesas de votación.
Actividades principales:
• Observación directa de los procesos de pruebas, así como de los procesos de certificación (cuando sea posible).
• Revisión de los documentos pertinentes para determinar si los planes de seguridad y contingencia son adecuados.
• Entrevistas con los informantes clave.
Resultados clave:
• Finalización de las secciones pertinentes del Estudio de referencia, incluyendo el análisis de transparencia y efectividad de los procesos de certificación y pruebas.
LOS ESTADOS DEBEN EMPRENDER PROCESOS EXHAUSTIVOS DE CERTIFICACIÓN IMPARCIAL, INDEPENDIENTE Y TRANSPARENTE, ASÍ COMO PRUEBAS ABIERTAS ANTES DE LAS ELECCIONES.
Cualquier desviación o mal funcionamiento de las tecnologías tiene el potencial de socavar la calidad de la elección y de afectar la exactitud de la tabulación de los votos y la igualdad del sufragio.80 Para invalidar el potencial de tales efectos, los estados que emplean tecnología de votación electrónica deberán emprender procesos exhaustivos de certificación y pruebas previas a la elección. El propósito de la certificación es verificar independientemente, al inicio del proceso electoral, que el sistema de votación electrónica cumpla todas las especificaciones y requisitos de la tecnología. La certificación se aplica al hardware y al software. Deberán implantarse medidas imparciales, independientes y transparentes de certificación para garantizar que el sistema satisfaga las normas nacionales o
80 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b)
internacionales, los requisitos de la jurisdicción de la elección y las especificaciones tecnológicas indicadas por el proveedor.81
Los observadores deberán considerar el proceso para inspeccionar y certificar el software que se ha usado en los sistemas de votación electrónica, dando atención especial a la independencia del organismo certificador y su relación con otras partes interesadas en el proceso, así como al acceso al proceso de certificación otorgado a los observadores nacionales, los candidatos y sus agentes y otros.82 El proceso de certificación pudiera bien finalizar antes de la MOE comenzar la observación, pero el análisis de los datos y las entrevistas con interlocutores clave y otros pueden arrojar cierta luz sobre el proceso de certificación.
LAS TECNOLOGÍAS DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBERÁN PROBARSE ANTES DEL DÍA DE LA ELECCIÓN Y DEBERÁ HABER TIEMPO SUFICIENTE DESPUÉS DE HACER LAS PRUEBAS PARA RECTIFICAR CUALQUIER PROBLEMA QUE SURJA.
Adicionalmente a la certificación, otra parte importante de la preparación para una elección electrónica es probar el software, hardware y los procesos administrativos antes del despliegue de las máquinas para votar el día de la elección. El tipo de pruebas necesario dependerá de los aspectos específicos del sistema de votación electrónica, pero deberá ayudar a garantizar que las máquinas funcionen como se espera. Durante la fase de pruebas, se invitará a algunos votantes potenciales a probar el sistema tal como va a usarse en las elecciones reales.83 Deberá haber tiempo suficiente después de las pruebas para rectificar cualquier problema que pudiere identificarse durante ese proceso.
Es posible que los observadores del Centro Carter estén presentes en varias de las pruebas que tendrán lugar antes de la elección. En ese caso deberán tomar nota, en particular, de las condiciones bajo las cuales tienen lugar las pruebas, de quién participa en el proceso de pruebas y de qué pruebas se necesitan y qué incluyen.
LOS OBSERVADORES Y LOS CANDIDATOS Y SUS AGENTES DEBERÁN TENER ACCESO A LOS PROCESOS DE CERTIFICACIÓN Y DE PRUEBAS.
Como los observadores (tanto nacionales como internacionales) y los candidatos y sus agentes deben tener acceso libre a todas las etapas del proceso de votación electrónica, excepto las que violarían el secreto del voto, deberán tener acceso adecuado a las diversas fases de los procesos de certificación y de pruebas. De acuerdo a lo anterior, tales procesos deberán realizarse de manera imparcial y abierta, dando acceso a los observadores nacionales, los partidos políticos, las organizaciones de la sociedad civil y el público, según sea apropiado.84 Al igual que en las lecciones tradicionales basadas en papel, la
81 CP: CdE, Normas, arts.24, 25, 31 y 73
82 Ver la nota al pie Nº 84 sobre la importancia de la transparencia y apertura, antes y durante los procesos electorales.
83 CP: CdE, Normas, art. 62
84 La transparencia y apertura durante las pruebas y la certificación antes las elecciones garantiza el cumplimiento de las obligaciones que permiten acceso a la información e impiden la corrupción en la toma de decisiones públicas. Se reconoce también como una Buena práctica que los observadores nacionales pueden mejorar, en todos los aspectos, el proceso de la votación, sirviendo para aumentar la confianza del público y credibilidad. (OSCE, Documento de Copenhague - II Conferencia de OSCE sobre Dimensión Humana, párrafo 8).
seguridad física de los materiales de las elecciones electrónicas es una medida esencial para proteger la integridad de las mismas.85
EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DEL DÍA DE LAS ELECCIONES
Se necesitan procedimientos detallados para el día de las elecciones, que sean fáciles de entender y seguir por los trabajadores de las mesas de votación, para así garantizar la administración adecuada del proceso de votación electrónica. Tales procedimientos deberán responder adecuadamente a las necesidades del electorado, incluyendo la capacidad para votar independientemente y mediante voto secreto, emitir votos a favor o en contra de cualquier candidato y buscar la solución a las controversias relacionadas con la elección.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación de los procedimientos del día de la elección.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
Materiales necesarios:
• Manuales de capacitación para las mesas de votación, máquinas y materiales de votación de muestra, folletos y las directivas pertinentes.
Actividades principales:
• Revisión de los manuales de capacitación de las mesas de votación, folletos, directivas, reglamentos y otra información para lograr entender los procedimientos del día de la elección.
Resultados clave:
• Análisis escrito de los procedimientos del día de la elección relacionados con las tecnologías para votar, la planificación de contingencia y la capacitación del personal (antes del día de la elección), basado en las preguntas pertinentes del Estudio de referencia.
• Creación de las preguntas de la lista de revisión de los STO relativas a los procedimientos para usar las tecnologías de votación durante las elecciones.
Las MOE internacionales deberán tener presente que no deben certificar tecnologías electrónicas y dejar claro a las autoridades del país anfitrión y a la MOE que tales responsabilidades están fuera del mandato de los observadores internacionales de elecciones. El papel del observador es proporcionar una evaluación imparcial del proceso electoral como un todo.
85 Se reconoce ampliamente la necesidad de que los materiales de la elección se guarden de manera segura, tanto antes como durante el día de la elección. Este requisito se aplica igualmente a los sistemas de votación electrónica. Ver, por ejemplo, EISA (por sus siglas en inglés – Instituto Electoral del Sur de África) y Foro de Comisiones Electorales de países de la SADC, Principios para la Administración, Monitoreo y Observación en la región SADC (por sus siglas en inglés - Comunidad de Desarrollo de África Austral), pág.25; Unión Europea, Manual (2ª edición), pág. 70; OSCE/ODIHR (por sus siglas en inglés – Organización para Seguridad y Cooperación en Europa/Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos), Marco legal, pág. 25.
Operaciones para votar: Procedimientos del día de las elecciones
Se necesitan procedimientos detallados para el día de las elecciones, que sean fáciles de entender y seguir por los trabajadores de las mesas de votación, para así garantizar la administración adecuada del proceso de votación electrónica. Tales procedimientos deberán responder adecuadamente a las necesidades del electorado, incluyendo la capacidad para votar independientemente y mediante voto secreto86, emitir votos a favor o en contra de cualquier candidato y buscar solución a las controversias relacionadas con la elección87. El objetivo de la sección de Procedimientos del día de la elección del Estudio de referencia es brindar a los observadores un entendimiento cabal de cómo debe desarrollarse el proceso en el día de la elección.
En particular, los observadores deberán considerar si las mesas de votación están situadas de manera que protejan el secreto del voto88 y si los votantes pueden retirar de la mesa de votación las pruebas de cómo votaron, como un medio para participar en la compra de votos. 89 Las obligaciones relativas a las elecciones basadas en papel siguen siendo pertinentes en las elecciones que usan votación electrónica. Los observadores del Centro Carter deberán cerciorarse de estar usando la amplia gama de herramientas y recursos desarrollados para que las misiones evalúen este aspecto del proceso.
Conteo de votos y solución de controversias: Conteo de papeletas, auditoría y procedimientos de recuento
Un conteo de votos exacto y fiel es crucial para garantizar que el proceso electoral sea democrático. Los acuerdos internacionales y regionales recomiendan que un organismo independiente e imparcial de administración electoral haga el conteo de votos mediante un proceso que sea público, transparente y libre de corrupción. 90
EL PROCESO DE VOTAR DEBE SER TRANSPARENTE Y LIBRE DE CORRUPCIÓN, Y DEBE CONTAR CON SALVAGUARDAS PARA GARANTIZAR LA EXACTITUD DEL CONTEO DE VOTOS.
Las tecnologías de votación se emplean con frecuencia como un medio para eliminar el error humano en el conteo y tabulación de votos, y aumentan la efectividad de estos procesos. Sin embargo, las ventajas potenciales deben sopesarse respecto a la disminución de la transparencia inherente al conteo y tabulación por un software no observable. Es por lo tanto crucial, cuando se utilicen tecnologías de votación electrónica, contar con buenos sistemas de auditoría y recuento. Estos procedimientos pueden aumentar la confianza de los ciudadanos en los resultados y garantizar que los derechos a votar y a ser
86 OB: ONU, PIDCP, art. 25(b); CRH de la ONU, Comentario General 25, párrafo 20 (IN.)
87 OB: ONU, PIDCP, art. 2(3); AU, Carta Africana sobre Democracia, Elecciones y Gobernabilidad (ACDEG, por sus siglas en inglés), art. 17(2) (OB); ECOWAS, Protocolo sobre DGG, art. 7 (OB).
88 OF: SADC, Foro Parlamentario y Normas para Elecciones en la región de SADC (25 de marzo de 2001) (SADC, Asamblea Plenaria del Foro Parlamentario, Windhoek, Namibia, 2001), párrafo 9.
89 CP: CdE, Normas, art. 52.
90 OB: UNCAC, art. 18; ACDEG, adoptado en mayo de 2007, art. 17(1) (CP); CRU de la ONU, Comentario General 25, párrafo 20 (IN).
elegidos, y la obligación del sufragio equitativo se respeten debidamente para todos los votantes y candidatos. 91
EVALUACIÓN DEL CONTEO DE PAPELETAS, AUDITORÍA Y PROCEDIMIENTOS DE RECUENTO
El conteo exacto y fiel de los votos es crucial para garantizar que el proceso electoral sea democrático. Los acuerdos internacionales y regionales recomiendan que un OE independiente e imparcial haga el conteo de votos mediante un proceso que sea público, transparente y libre de corrupción.
A continuación se resumen las actividades clave, los integrantes del equipo a cargo y los resultados de la evaluación del marco legal a usar en las votaciones electrónicas.
Personal de la MOE a cargo:
• Expertos en votación electrónica.
• Analista legal.
Materiales necesarios:
• Las directivas y reglamentos pertinentes de las leyes electorales y de los organismos de administración electoral, así como otra información relativa al proceso para los procedimientos de recuento y auditoría.
Actividades principales:
• Revisar las leyes y directivas electorales para entender el proceso para los procedimientos de auditoría y recuentos.
• Reunirse con los proveedores y los administradores electorales para entender el proceso de tabulación y transmisión de los votos, en especial respecto al sistema de seguridad y la prevención del acceso ilegal.
• Observar directamente los procedimientos del conteo y auditoría electoral.
Resultados clave:
• Evaluar los procedimientos del VVPAT, auditoría y recuento, concentrándose en evaluar su importancia estadística e impacto potencial sobre los resultados electorales; y analizar el impacto del recuento y las auditorías sobre la solución de controversias electorales, tal como se define en la ley, todo según la orientación del Estudio de referencia.
Es especialmente importante que las salvaguardas garanticen la exactitud del conteo de votos, independientemente de la forma usada para emitir los votos o hacer el conteo (manual, mecánico o electrónico) 92, y protejan los derechos y libertades fundamentales. Adicionalmente, el sistema para emitir los votos (papel, electrónico u otro) debe garantizar el secreto de la elección del votante93, el
91 OB: UNCAC, art. 13(a)
92 CP: CdE, Normas, arts. 7 y 98; International IDEA, Normas electorales internacionales: Lineamientos para revisar el marco legal de las elecciones (International IDEA, Estocolmo, 2002), pág. 78.
93 CP: CdE, Normas, arts. 17 y 35
sufragio igual y que no haya oportunidad de falsificar o sustituir las papeletas. 94 En cuanto al conteo de votos, la hora del cierre para votar debe ser inequívoca, en especial cuando hay varias maneras de votar. El conteo de votos deberá comenzar tan pronto como sea posible después de cerrar las mesas de votación.
Las MOE del Centro Carter deben garantizar cobertura adecuada del proceso de conteo de votos. Antes de la elección, los observadores deberán considerar si el proceso tiene potencial para socavar los derechos fundamentales y complementar esta evaluación con la observación directa.
LOS RESULTADOS DEL CONTEO DEBERÁN PUBLICARSE OPORTUNAMENTE,95 ANUNCIARSE PÚBLICAMENTE Y COLOCARSE EN LA ESTACIÓN DE CONTEO. 96
La publicación transparente y oportuna de los resultados es esencial para reforzar la confianza del ciudadano en el proceso electoral. Si los resultados anunciados a nivel de precinto no son iguales a los resultados finales del precinto o cuando los conteos VVPAT no son iguales al conteo de votos generado por los procedimientos propios de las máquinas, tales discrepancias deberán transmitirse claramente a todas las partes interesadas. Los procedimientos de conteo deberán ser verificables y los votos deberán guardarse para su revisión y así garantizar que las pruebas necesarias estén disponibles en caso de quejas. 97
Los candidatos y los agentes de las partes, así como los representantes de la autoridad electoral deberán tener acceso a las mesas de votación y al recuento de votos. Deberá darse a todos los agentes de las partes y los observadores acreditados copias de todos los protocolos y actas de tabulación provenientes de los centros de resultados. 98
DEBERÁN PROTEGERSE LOS DATOS DURANTE LA TRANSMISIÓN DE LOS RESULTADOS.
La integridad de la transmisión de los datos es también de importancia crucial en el período posterior a las elecciones. Los totales de la votación deberán transmitirse a los altos niveles de manera abierta. 99 Deberán adoptarse medidas para proteger eficazmente la transmisión de los datos e impedir el acceso ilegal, 100 y la misión de observación deberá evaluar en qué grado se han adoptado medidas para proteger la integridad de la transmisión de datos.
La transmisión de datos es difícil de observar; sin embargo, las MOE del Centro Carter deberán considerar desplegar un equipo de observadores a los centros de tabulación, de ser posible. Los observadores de los centros de tabulación deberán poder coordinarse con los equipos desplegados en
94 OF: Secretaría de la Mancomunidad, Buenas prácticas electorales de la Mancomunidad: Documento de trabajo (junio de 1997) (Secretaría de la Mancomunidad, Londres, 1997) (Secretaría de la Mancomunidad, Buenas Prácticas), párrafo 35.
95 OF: EISA y Foro de Comisiones Electorales de SADC, PEMMO, pág. 26
96 OF: EISA y Foro de Comisiones Electorales de SADC, PEMMO, págs. 26 y 27
97 CP: CdE, Normas, art. 98
98 OF: Comité Noruego de Observación Electoral, Helsinki: Introducción a la metodología y organización (Comité Noruego de Helsinki, Oslo, 2000), pág. 14
99 OF: CdE, Manual para observadores de elecciones, párrafo 4.6
OB: ONU, UNCAC, art. 18
100 OB: UN, UNCAC, art.18
las mesas de votación para verificar si los resultados transmitidos son iguales a los resultados a nivel de mesa de votación.
EL SISTEMA DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA DEBE PODERSE AUDITAR. 101
Deberá establecerse un registro de auditoría para todos los aspectos del sistema usados en las elecciones, de manera que todos los cambios y decisiones puedan explicarse y defenderse. 102 Es también importante contar con procedimientos de auditoría para cada parte del proceso de la votación electrónica, incluyendo el registro electoral de votantes (si se usa), la votación, el conteo, el archivo y la destrucción de los votos. El sistema de auditoría deberá tener la capacidad de cotejar y verificar el funcionamiento correcto del sistema de votación electrónica y la exactitud de los resultados, para poder así detectar el fraude al votante y verificar que todos los votos contados sean auténticos y se hayan contado todos. 103
Cuando sea necesario un recuento, el proceso electoral debe permitirlo. 104 Es crucial que cualquier recuento se realice de la manera más transparentemente posible. Adicionalmente, los motivos y procedimientos para el recuento deberán comunicarse a todas las partes interesadas.
Por lo tanto, los observadores deberán considerar el tamaño, alcance y métodos de realizar auditorías o recuentos de cualquier registro en papel de los votos emitidos durante el uso de la votación electrónica, así como si los resultados del conteo en papel pueden usarse como base para el cuestionamiento legal de los resultados de las elecciones.105 Los observadores del Centro Carter deberán también evaluar en qué medida pueden los terceros realizar auditorías independientes a las realizadas por el gobierno anfitrión.
101 CP: CdE, Normas, art. 56 y 100
102 CP: CdE, Normas, art. 103
103 CP: CdE, Normas, art. 107
104 CP: CdE, Normas, art. 26
105 Es una Buena práctica internacionalmente reconocida que la ley disponga el derecho a cuestionar los resultados electorales. Ver, por ejemplo: SADC, Principios y Lineamientos, párrafo2.1.10 (OF); OSCE/ODIHR, Marco legal, pág.36 (OF); ONU, Derechos Humanos y Elecciones, párrafo112
Metodología de evaluación del Centro Carter: Un planteamiento basado en los derechos humanos
El Centro Carter evalúa elecciones sobre la base de las obligaciones sobre derechos humanos establecidas mediante compromisos nacionales e internacionales de un estado y de la comunidad internacional como un todo. Por lo tanto, el impacto de la tecnología sobre el proceso electoral y el goce de los derechos fundamentales es la preocupación central del Estudio de referencia. Aunque este informe contempla únicamente los aspectos del proceso electoral que tienen que ver con la tecnología electoral, es crucial que los observadores entiendan y evalúen dicha tecnología con respecto a estos compromisos de derechos humanos. Las tecnologías de votación pueden ser una herramienta importante para ayudar a cumplir estas obligaciones. Esto es verdad, en particular, dada su capacidad para hacer el voto accesible a comunidades que han estado tradicionalmente privadas del derecho a votar.
El Centro Carter ha identificado 21 obligaciones basadas en el derecho público internacional que son de importancia crucial para el proceso electoral:
1. La libre expresión de la voluntad del pueblo formará la base del gobierno. Que la voluntad del pueblo forme la base de la autoridad del gobierno se estableció por primera vez en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y se hizo legalmente vinculante posteriormente en el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
2. Elecciones auténticas. La celebración de elecciones auténticas es una obligación esencial. Se entiende generalmente que significa que la elección ofrece a los votantes una opción real y que se ha cumplido una amplia gama de otros derechos fundamentales.
3. Elecciones periódicas. La obligación de celebrar elecciones periódicas tal como se estableció en PIDCP y en otros tratados e instrumentos, se entiende generalmente como que las elecciones deben tener lugar a intervalos razonables.
4. El estado debe adoptar las medidas necesarias para garantizar la plena vigencia de los derechos. El derecho internacional público requiere que el estado adopte medidas para garantizar la plena vigencia de los derechos contenidos en los instrumentos internacionales pertinentes.
5. Estado de derecho. La obligación del estado de acatar el estado de derecho está implícita en los tratados e instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Aunque no expresamente articulado como una obligación en PIDCP, el estado de derecho se reconoce como una condición esencial para el cumplimiento de los derechos humanos y de la democracia representativa.
6. Sufragio universal. La obligación de celebrar elecciones mediante sufragio universal requiere que el estado adopte medidas para garantizar que el mayor número posible de votantes pueda emitir su voto.
7. Sufragio equitativo. Similarmente al sufragio universal, el sufragio igual es un derecho colectivo que exige otorgar a cada votante un voto de igual valor al de los demás votantes.
8. Voto secreto. La votación debe hacerse mediante voto secreto, es decir, el voto emitido no puede identificarse con el votante que lo emitió. Este secreto debe mantenerse durante todo el proceso electoral.
9. Ausencia de corrupción. Los últimos instrumentos contra la corrupción sientan las bases para la transparencia y obligan al estado a regular el comportamiento de los funcionarios públicos.
10. Todo ciudadano tiene derecho a votar. Aunque el sufragio universal establece el derecho colectivo a votar y a ser elegido, el derecho de cada ciudadano a votar es un derecho individual.
11. Todo ciudadano tiene derecho a ser elegido. Similarmente al derecho a votar, el ejercicio de esta obligación, enfocada individualmente, está limitado a los ciudadanos.
12. Todo ciudadano tiene derecho a participar en los asuntos públicos. Esta obligación protege la capacidad de los ciudadanos para participar en los asuntos públicos de su país, como por ejemplo, uniéndose a organizaciones de la sociedad civil o desempeñándose como observador nacional.
13. Libertad de asociación. La libertad de asociación se ha reconocido como esencial para las elecciones democráticas desde hace algún tiempo. Este derecho es especialmente importante en el contexto de los partidos políticos y las actividades de campaña, e incluye la capacidad de establecer partidos políticos libremente.
14. Libertad de reunión. Similarmente a la libertad de asociación, la libertad de reunión se ha reconocido, hace ya muchos años, como esencial para las elecciones democráticas.
15. Libertad de circulación. La libertad de circulación es un derecho esencial durante el proceso electoral, no solamente para los partidos políticos y quienes los apoyan, sino también para los miembros de las mesas de votación, los observadores nacionales e internacionales y, naturalmente, los votantes.
16. Igualdad ante la ley y ausencia de discriminación. Numerosos tratados establecen el derecho a igualdad ante la ley, y piden por separado la ausencia de discriminación en el ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Esta última obligación está explícitamente vinculada a los derechos consagrados en el art. 25 del PIDCP, pero es también aplicable, de hecho, a todas las obligaciones contenidas en el PIDCP.
17. Libertad de opinión y de expresión. Todos tienen derecho a libertad de expresión. La comunicación libre de información e ideas entre votantes y candidatos es esencial durante el proceso electoral e incluye el derecho a hacer contribuciones monetarias a los candidatos o partidos políticos.
18. Acceso a la información. Está estrechamente relacionado al derecho a libertad de opinión y expresión y a la obligación de transparencia. Todos tienen derecho a buscar y recibir información pública. Adicionalmente a ser un derecho importante por sí mismo, es también un medio crucial para garantizar la transparencia y responsabilidad durante todo el proceso electoral.
19. Derecho a la seguridad personal. El derecho a la seguridad personal incluye no solamente la protección contra el arresto, detención y exilio arbitrario, sino también, en el contexto del proceso electoral, la protección de los votantes, candidatos y sus agentes, miembros de las mesas de votación y observadores nacionales e internacionales con respecto a interferencia, coerción o intimidación.
20. Derecho a juicio imparcial y público. Todos tienen derecho a un juicio imparcial y público al momento de determinar sus derechos en una demanda. Este derecho incluye la capacidad de que un tribunal conozca su caso pública y rápidamente, tener acceso por igual a las actuaciones judiciales e igualdad procesal.
21. Derecho a recurso efectivo. El derecho internacional exige que una autoridad administrativa, legislativa o judicial competente esté disponible para dictar recursos efectivos y oportunos en todos los casos de violaciones de los derechos humanos incluidos en los instrumentos.
La orientación sobre las buenas prácticas internacionalmente aceptadas, específicamente respecto a la votación electrónica, puede encontrarse en el Manual del Centro Carter para la Observación de Votaciones Electrónicas.